关于印发《2009-2012年基层人民检察院建设规划》的通知
最高人民检察院
关于印发《2009-2012年基层人民检察院建设规划》的通知
高检发[2009]9号
各省、自治区、直辖市人民检察院，军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院:
现将《2009-2012年基层人民检察院建设规划》(以下简称《规划》)印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
制定实施《规划》，是全面贯彻落实党的十七大精神和胡锦涛总书记等中央领导同志对检察工作重要指示，深入学习实践科学发展观，不断开创检察工作新局面的重要举措，对于夯实检察机关基层基础工作，提高基层检察院建设整体水平，推进中国特色社会主义检察事业发展，具有十分重要的意义。各级检察机关要从检察事业长远发展的战略高度，把落实《规划》列入重要议事日程，深入学习宣传，认真组织实施，明确目标要求，狠抓任务落实，务求取得实效。在贯彻落实中要加强调查研究，积极探索基层检察院建设内在规律，建立健全工作机制，推进基层检察院建设不断深入发展。
各地在执行中遇到的问题，请及时报告高检院。
最高人民检察院
二00九年二月二十七日
基层检察院是全部检察工作的基础，是检察机关联系人民群众的桥梁与纽带，是维护社会和谐稳定和公平正义的第一线平台。经过检察机关恢复重建30年来的不懈努力，基层检察院建设取得了显著成绩。在全面实施依法治国方略，加快建设社会主义法治国家新的历史进程中，基层检察院的作用更加重要，加强基层检察院建设的要求更加紧迫。为进一步巩固和发展基层检察院建设成果，提高基层检察院建设水平，根据基层检察院建设面临的新形势，制定本规划。
一、基层检察院建设的总体思路、基本原则和目标
1.基层检察院建设的总体思路是:高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面落实《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，坚持“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，以执法规范化、队伍专业化、管理科学化、保障现代化为方向，以业务建设为中心，以队伍建设为根本，以深化改革为动力，努力建设思想政治坚定、执法能力过硬、领导班子坚强、队伍素质精良、管理机制健全、检务保障有力、社会形象良好的基层检察院，打牢检察工作坚实基础，努力开创中国特色社会主义检察事业新局面。
2.基层检察院建设的基本原则是:
———坚持改革创新、与时俱进。着眼时代发展，以改革为动力，以机制创新为重点，不断激发基层检察院的生机与活力，增强基层检察院的发展后劲。
———坚持统筹兼顾、全面发展。统筹东部和中西部地区基层检察院情况，统筹基层检察院的业务、队伍和保障建设，统筹各级检察院及其内设机构在基层检察院建设中的职能作用，推动基层检察院建设全面协调可持续发展。
———坚持实事求是、分类指导。根据基层检察院建设发展不平衡的客观实际，制定切实可行的发展思路、目标任务和工作措施。加强分类指导，增强指导基层检察院建设的针对性和实效性。
———坚持以人为本、和谐发展。坚持从严治检与从优待检并重，关心爱护基层检察人员，促进检察人员全面发展，促进检察机关内部工作环境和外部执法环境和谐。
3.基层检察院建设的基本目标是:
———推进执法规范化建设。强化规范执法意识，严格依法履行检察职能。细化和落实执法行为规范，建立完善的执法行为规范体系。加强执法行为规范培训，使检察人员熟练掌握执法行为规范。落实工作责任，健全监督机制，提高执法行为规范的执行力。
———推进队伍专业化建设。严格检察职业准入，疏通队伍出口，完善基层选人用人机制。推进正规化分类培训，广泛开展岗位练兵、业务竞赛活动，加强法律监督能力建设。建立完善具有检察职业特点的基层检察队伍管理制度和机制，提升检察队伍专业化水平。
———推进管理科学化建设。运用符合司法规律和检察工作特点的管理模式科学管理各项检察工作。推进检察业务、队伍、保障和信息化相结合的管理机制建设。优化机构和职能配置，实行检察人员分类管理。科学考评基层检察工作。
———推进保障现代化建设。建立与经济社会发展、财力增长水平和检察工作实际需要相适应的基层检务保障体系。加大经费投入，完善经费保障机制。加强科技装备保障建设，改善办公、办案条件。完善和落实基层检察队伍职业保障。
二、基层检察院建设的主要任务
(一)加强思想政治建设，坚定正确的政治方向
4.强化理论武装。用马克思主义中国化的最新理论成果武装头脑、指导实践、推动工作，增强走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性。按照科学发展观要求加强和改进检察工作，牢固树立并贯彻落实社会主义法治理念。深入学习贯彻胡锦涛总书记等中央领导同志对检察工作的重要指示，始终忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。牢牢把握检察机关的宪法定位，坚持中国特色社会主义检察制度，坚持政治属性、人民属性、法律监督属性的有机统一。
5.加强经常性思想政治教育。坚持国情教育、忠诚教育、革命传统教育、检史检情教育，引导检察人员树立正确的世界观、人生观、价值观和大局观、执法观、政绩观、权力观。建立机关、家庭、社会互动网络，将思想政治教育拓展到八小时以外，延伸到检察人员的生活圈、社交圈和娱乐圈。根据外部环境和队伍结构的新变化，分析掌握检察人员思想状况，把解决思想问题与解决实际问题结合起来，增强思想政治工作的针对性和实效性。
6.突出执法为民教育。结合基层检察工作与人民群众联系密切的特点，引导检察人员弄清“为谁执法、靠谁执法”的根本问题，牢固树立以人为本、执法为民的执法观和司法民主观念，把维护好人民权益作为衡量检察工作的根本标准，切实尊重人民群众的主体地位，把工作着力点放在解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题上，真正站在人民群众的立场上考虑问题、谋划工作，增进基层检察队伍与人民群众的血肉联系。
7.加强党的先进性建设。加强和改进基层检察院党组织建设，不断完善以保持共产党员先进性为核心的党建长效机制。紧贴检察业务开展党建工作，探索符合检察工作特点的思想政治工作保障机制。按照“一岗双责”要求，落实党建工作责任制。坚持党内民主生活制度，注重党员的教育管理，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员干部的先锋模范作用，以党的建设带动和推进检察队伍建设。
8.加强检察宣传和文化建设。不断加大检察宣传力度，丰富宣传形式，拓展宣传阵地，增强宣传效果。大力发现、培养和宣传基层涌现出来的先进典型，树立检察机关的良好形象。大力弘扬社会主义核心价值体系，建设检察职业文化，培育检察职业精神，提高检察职业道德水准，坚守检察职业信仰。开展创建学习型检察院活动，建立完善检察文化设施和场所，开展形式多样的群众性文化活动，营造文化建设的良好氛围。
9.加强纪律作风和廉政建设。认真落实“八个坚持、八个反对”要求，讲党性，重品行，作表率。认真贯彻落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，深入推进基层检察院惩治和预防腐败体系建设。严格执行党风廉政建设责任制，将责任分解、责任考核和责任追究落到实处。针对发生在基层的司法腐败和损害群众利益的不正之风，强化检务督察工作，严肃查处违纪违法问题。
(二)加强检察业务建设，维护社会和谐稳定和公平正义
10.坚持以检察业务工作为中心。以是否有利于促进检察业务工作发展作为检验其他检察工作的重要标准，把法律监督工作真正落实到基层。政策向检察业务工作倾斜，力量向检察业务工作集中，配强业务工作领导和骨干，优化业务工作机制。落实检察长和业务部门负责人带头办案制度，加大检察业务工作力度，提高执法水平和办案质量。
11.全面正确履行检察职能。依法严厉打击各种危害国家安全和社会稳定的刑事犯罪，积极查办和预防职务犯罪，强化对诉讼活动的法律监督，切实担负起维护党的执政地位、维护国家安全、维护人民权益、确保社会大局稳定的首要政治任务。正确处理监督与配合、打击与保护、惩治与预防、刑事与民事、实体与程序、办案数量与办案质量、效率与效果的关系，认真执行宽严相济的刑事政策，推动检察业务工作全面协调可持续发展。
12.因地制宜突出工作重点。把认真贯彻执行高检院的部署要求与立足本地实际创造性开展工作有机结合起来，紧紧围绕服务科学发展大局、围绕服务人民群众、围绕维护公平正义主线、围绕促进社会和谐稳定，确定法律监督工作的重点。组织各种专项法律监督活动，落实检察环节的社会治安综合治理措施，充分发挥检察机关的职能作用，营造和谐稳定的社会环境。
13.坚持工作重心下沉。强化民生意识，拓宽工作渠道，把检察工作服务科学发展的阵地前移，深入街道、乡镇、社区，面对面倾听和解决人民群众的诉求，筑牢化解矛盾纠纷、维护稳定的第一道防线，切实做到工作联系在基层、调处案件在基层、化解矛盾在基层。积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。重视和加强涉检信访工作，深入开展重信重访治理，落实信访督查专员制度、首办责任制度、检察长接访制度和下访、巡访制度，切实增强涉检信访工作的实效。
14.完善执法办案制度机制。加强过程控制和质量管理，强化对执法办案易发问题及重点岗位、环节的控制和监督。完善案件质量评价指标体系，建立办案质量和效率预警机制。健全检察人员执法档案，完善检务督察工作机制、检察业务考评机制和内部纠错机制。加强对执法活动的监督检查，确保各项执法行为规范落到实处。
15.加强检察委员会建设。认真执行《人民检察院检察委员会组织条例》，充分发挥检察委员会在检察业务建设中的领导作用，确保重大案件和有关业务工作的重大问题必须经过检察委员会讨论决定。严格执行民主集中制原则，健全检察委员会工作机制，规范议事程序，改善组成人员的专业知识结构，选好配强检察委员会专职委员，加强检察委员会决定、决议贯彻落实情况的监督检查。
16.深入推进检务公开。落实司法民主要求，依法规范检务公开内容，拓宽检务公开方式，及时满足人民群众对检察工作的知情权、监督权。对社会和人民群众关注的岗位和环节，依法公开执法依据、过程、进度、结果、文书，自觉接受监督。规范人民监督员的选任和管理，建立对人民群众举报、控告、申诉的办理、督察、查究和反馈机制，不断提高执法透明度和公信力。
(三)加强领导班子建设，提高领导检察工作科学发展的能力和水平
17.坚持以领导班子建设为龙头。以提高领导能力和执法能力为核心内容，以贯彻执行民主集中制、树立正确用人导向、改进领导作风为重点，努力把基层检察院领导班子建设成为坚定贯彻党的理论和路线方针政策、忠实履行宪法和法律赋予的职责、善于领导科学发展的坚强集体，充分发挥基层检察院领导班子的模范带头作用。
18.加强组织建设。充分履行干部协管职责，选好配强基层检察院领导班子特别是检察长，形成合理的年龄结构、完善的知识结构和互补的能力结构。建立基层检察长和上级检察院领导干部互动机制，对市级检察院空缺的副职岗位和部门领导职位，优先选拔优秀基层检察长;上级检察院年轻优秀的中层干部，可放到基层任职。实行基层检察长任免报省级检察院备案制度。推进基层检察长异地交流制度。加强后备干部队伍建设和优秀年轻干部培养锻炼工作。2012年基层检察院换届时，领导班子成员中应有35岁左右的年轻干部。
19.加强能力建设。抓好对领导班子成员的政治轮训和领导素能培训，提高宏观决策能力、创新发展能力、组织管理能力和业务工作能力。2009-2010年，高检院对全国基层检察长进行轮训。基层检察院领导干部要深入农村、街道、社区挂点联系，提高新形势下做好群众工作的能力。继续采取基层检察院领导干部挂职、轮岗等措施，改善素质结构，提升能力层次，切实增强领导检察工作科学发展的水平。
20.加强制度建设。健全以党的民主集中制为核心的集体领导和个人分工负责相结合的决策制度，科学决策、民主决策、依法决策。加强党组制度建设，建立切实可行的操作性规范，充分发挥党组会的作用。坚持党组民主生活会，提高党组民主生活会的质量，健全落实班子内部谈心、提醒谈话等制度。
21.加强监督制约。试行基层检察长向市级检察院报告工作制度。建立健全市级检察院、省级检察院对基层检察院领导班子全面考核制度和巡视制度，强化对基层检察院领导班子特别是检察长的监督。认真落实领导干部诫勉谈话、述职述廉和个人重大事项报告制度。对软弱涣散的领导班子和不胜任现职的领导干部，商地方党委及时调整。
(四)加强检察队伍建设，提高整体素质和专业化水平
22.坚持以检察队伍建设为根本。充分认识检察队伍建设对全部检察工作的保证作用，始终把检察队伍建设作为永恒主题抓紧抓好。以提高检察人员的思想政治素质、业务素质、科学文化素质和身体心理素质为重点，以提高法律监督能力为核心，加强教育、管理和监督，建设高素质、专业化的基层检察队伍。
23.充实基层检察力量。加大人才招录补充力度，新增检察编制分配重点向基层倾斜，特别是优先补充案多人少的基层检察院。动员组织上级检察机关干部到工作任务重的基层检察院去工作。认真落实中央关于政法院校为基层检察院定向招录、培养、输送专业人才的部署，从根本上解决西部和贫困地区基层检察院检察官短缺问题。到2012年底，基本解决西部地区部分基层检察院没有全日制大学法律本科毕业生的问题，基本解决基层检察院业务岗位人员短缺的问题。
24.严格职业准入。依照编制规模和法定资格条件招录选任初任检察官和新进人员，严禁超编违规进人。改革完善基层检察院进人机制，逐步推行按职位分类招录，公开定向招录高素质人才。完善考试录用基层检察人员办法，由省级检察院统一组织招考和调剂录用。
25.加强职业培训。认真实施《检察官培训条例》和《最高人民检察院关于2009年-2012年大规模推进检察教育培训工作的实施意见》，确保培训目标在基层得到落实。中层以上领导干部每年脱产培训时间不少于110学时，其他检察人员不少于100学时。加强初任检察官和晋升资格培训，大力开展岗位练兵和业务竞赛等活动，支持在职检察人员继续学习。到2012年，每个基层检察院大学本科以上学历比例较2008年底提高10%。加大业务尖子和高层次人才培养力度，加强司法考试培训辅导工作。推进教育培训改革，提高培训的针对性和实效性。
26.完善职业保障。认真执行检察人员职级待遇、工资、福利、津贴、休假和医疗保障政策。落实因公牺牲检察官特别补助金和特别慰问金制度。依法保障检察人员的人身财产安全，提供履行职责应当具备的基本条件。严格执行法定退休年龄制度，非依法定条件并经法定程序不得要求检察人员提前离岗或退休。对国家规定的职业保障政策，基层检察院要积极争取落实，上级检察院要加强督促、协调落实。
27.深化队伍管理改革。科学设置基层检察院内设机构，规范基层检察院各业务部门之间职能划分，优化检察职能配置，整合检察资源，使基层检察院的法律监督能力得到进一步增强。积极稳妥地推行检察人员分类管理改革，建立符合司法规律和检察职业特点的干部管理体系，为基层检察官等级晋升预留空间。深化干部人事制度改革，建立完善民主、公开、竞争、择优的选人用人机制。完善基层检察队伍监督和激励机制，维护队伍纯洁，激发工作活力。
(五)加强检务保障建设，夯实检察工作发展的物质基础
28.以检务保障建设为支撑。坚持把检务保障作为检察工作科学发展的基础环节来抓，不断提高检务保障能力和现代化水平。以保障检察工作的物质需要和良性运转为目标，以经费保障、科技装备建设、“两房”建设和信息化建设为重点，抓保障，保中心，促发展，全面加强检务保障建设。
29.加强基层检察院经费保障。积极争取地方党委和政府支持，落实县级检察院公用经费保障标准。认真落实中央关于加强政法经费保障的总体部署，逐步建立基层检察院公用经费正常增长机制，规范和落实基础设施建设的经费保障，改革和完善基层检察院经费管理制度。建立检察教育培训经费保障标准体系，把培训经费纳入同级财政业务经费项目预算。
30.加强科技装备保障建设。认真执行《人民检察院2008-2010年科技装备发展规划纲要》，完成基层检察院科技装备发展目标和基本任务，落实和完善各类业务装备配备标准，加强科技装备建设，逐步建立适应基层检察工作需要的现代化科技装备体系。
31.全面完成“两房”建设任务。加强与有关部门协商，进一步加大投入，重点支持尚未完成“两房”建设的基层检察院加快建设进度，力争在2010年底全部完成“两房”建设任务。争取有关部门的支持，妥善解决“两房”建设债务。
32.加强基础网络和网络安全建设。到2010年底，92%以上的基层检察院完成局域网建设，88%以上的基层检察院联入专线网，到2011年底全部完成局域网和专线网建设。适应本地区检察工作发展需求，做好专线网的升级、扩容工作。认真落实网络安全建设要求，逐步完善网络安全体系。
33.推进信息化应用。围绕检察工作需要开展办案应用，实行办案过程网络化管理、流程化控制，加强与相关执法部门的信息共享平台建设。全面推进办理职务犯罪案件讯问犯罪嫌疑人全程同步录音录像工作。广泛开展办公应用和队伍建设应用，实现网上公文流转和信息交换，实现队伍信息动态更新，探索建立网上绩效考评系统、在线学习系统、网上教育培训系统等，不断拓展应用领域，提高科技应用水平。
三、基层检察院建设的考核、表彰和奖励
34.开展争创先进基层检察院活动。在全国基层检察院深入开展以思想政治坚定、执法能力过硬、领导班子坚强、队伍素质精良、管理机制健全、检务保障有力、社会形象良好为主要内容的争创先进基层检察院活动。在省、市级检察院开展争创基层检察院建设组织奖活动，推动基层检察院建设高点定位、创新发展，不断掀起争先创优热潮。
35.先进基层检察院的基本标准是:
———思想政治坚定。高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持中国特色社会主义道路，坚持中国特色社会主义理论体系，牢固树立并践行社会主义法治理念，始终与党中央保持高度一致，坚决贯彻执行高检院的工作部署和要求。
———执法能力过硬。敢于监督，善于监督，全面履行法律监督职能，检察工作全面发展。执法活动严格、公正、文明、廉洁，执法行为规范，执法程序严密，执法监督有力，执法质量好、效率高。无违法办案现象和办案安全事故。
———领导班子坚强。坚决贯彻执行党的路线方针政策和上级组织的决定，坚持民主集中制，决策科学民主。检察长讲党性、懂法律、善管理、会协调、重品行、作表率。班子结构合理，求真务实，开拓创新，勤政廉政，团结协调，率先垂范，凝聚力、战斗力和创造力强。
———队伍素质精良。政治坚定，业务精通，作风优良，执法公正。年龄、知识和专业结构合理，法律监督能力强。文化氛围浓厚，内部关系和谐，队伍凝聚力强，精神风貌好。
———管理机制健全。检察业务、队伍、保障和信息化等各个方面制度健全，管理规范，执行有力，落实到位，检察工作机制完整系统、相互配套、高效运转、富有特色。
———检务保障有力。检察经费保障、科技装备建设、信息化建设和基础设施建设满足检察工作需要，与当地经济社会发展水平相适应。检察人员职业保障良好，工作条件和生活环境良好。
———社会形象良好。人民群众对检察机关反映好、认同度高。检察工作得到党委、人大、政府、政协及有关部门的充分肯定和支持，执法环境良好。检察宣传形式新颖、效果显著。
36.基层检察院的考核。坚持客观公正、公开透明、注重绩效、社会公认的原则，内容科学合理，形式简便易行，对基层检察院进行全面考核。考核工作由省级检察院统一领导，市级检察院组织实施。市级检察院每年都应当对所属基层检察院进行一次全面考核。
省级检察院可以根据本地区经济社会和基层检察院发展的差异性和不平衡性等实际情况，制定分类标准，实行分类考核。
省级检察院应当将基层检察院的考核结果与对市级检察院的考核挂钩，把基层检察院建设工作的情况作为考核评价市级检察院工作的一项重要内容。
37.基层检察院建设工作的表彰和奖励。在考核基础上，市级检察院每年评选表彰一批市级先进基层检察院，表彰比例不超过所属基层检察院总数的30%;省级检察院每两年从市级先进基层检察院中评选表彰一批省级先进基层检察院，表彰比例不超过所属基层检察院总数的20%;最高人民检察院每两年从省级先进基层检察院中评选表彰200个全国先进基层检察院，并对组织开展基层检察院建设成绩突出的省、市级检察院，授予全国检察机关基层检察院建设组织奖。
全国十佳基层检察院从荣获全国模范检察院称号并被省级检察院推荐为本届全国先进基层检察院候选单位的基层检察院中产生。
四、基层检察院建设的组织领导和检查指导
38.各级检察院要牢固树立检察工作一体化思想，把基层检察院建设作为事关检察事业长远发展的战略任务来抓，统一思想，整合资源，凝聚力量，共同努力，研究新情况，解决新问题，提出新措施，切实履行好基层检察院建设职责。
最高人民检察院主要负责制定全国基层检察院建设的总体规划，确定阶段性工作目标和要求，协调解决在全国带有普遍性的问题，督促检查各省级检察院贯彻落实有关基层检察院建设的部署和要求，加强宏观指导。
省级检察院主要负责制定本地区基层检察院建设总体方案和工作措施，制定年度基层检察院建设实施意见，协调解决在本地区带有普遍性的问题，加强分类指导、重点指导。
市级检察院是基层检察院建设的一线指挥部。主要负责制定本地区基层检察院建设实施细则，组织考核评比，选好配强基层检察院领导班子特别是检察长，协调解决基层检察院建设中的实际困难和问题，加强具体指导。
基层检察院主要负责基层检察院建设的具体实施工作。要按照上级检察院和当地党委部署，紧密结合实际，不等不靠、开拓进取，精心组织、认真实施，创造性开展工作，全力以赴搞好建设，把上级检察院的各项要求全面准确地落到实处。
39.不断完善基层检察院建设工作机制。着力构建检察长负总责、班子成员分工负责、政工部门组织协调、职能部门齐抓共管的工作格局。省级检察院应有指导基层检察院建设的机构，市级检察院应指定内设机构或专人负责基层检察院建设的日常工作。市级以上检察院党组每年至少2次专题研究基层检察院建设工作。坚持和完善上级检察院领导干部联系基层检察院制度和内设部门对口指导制度。加强示范院建设，建立动态示范机制，充分发挥示范院的引领辐射作用。健全基层检察院互帮互学、结对帮扶机制。
40.自觉接受党委领导和人大监督。把基层检察院建设置于党的领导之下，坚持党内请示报告制度，自觉接受人大及其常委会的监督，主动向政府、政协通报工作，与人大代表和政协委员保持经常性联系，加强与其他政法机关和行政执法部门的联系与协作，形成各方重视、支持和监督基层检察院建设的良好局面。
41.认真抓好本规划的落实。各级检察院要结合实际，积极采取措施，认真落实本规划。最高人民检察院将分别于2010年和2012年对省级检察院落实情况进行检查。省级检察院要根据本规划制定实施意见，对本地区落实情况进行督促检查。
基层军事检察院的建设，参照本规划执行。
[裁判摘要]
根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条的规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。《城市房屋权属登记管理办法》亦规定：“房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。”据此，房产转让人负有将所售房屋占用范围内的土地使用权移转给受让人的义务，受让人享有要求将所购房屋占用范围内的土地使用权移转给自己的权利。在土地使用权变更登记完成之前，转让人为登记的名义权利人，但受让人为实质权利人的，可以请求将土地使用权变更至自己名下。
最高人民法院民事判决书节选
上诉人(原审原告)：信达西安办事处。
被上诉人(原审被告)：安中冷库。
原审被告：粮油食品进出口公司。
上诉人信达西安办事处(以下简称信达西安办)与被上诉人安中冷库 (以下简称中转冷库)，原审被告粮油食品进出口公司(以下简称粮油公司)借款担保合同纠纷一案，陕西省高级人民法院于2007年7月8日作出(2007)陕民二初字第2号民事判决。信达西安办不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员金剑锋担任审判长，代理审判员殷媛、潘勇锋参加的合议庭进行了审理，书记员赵穗军担任记录，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2003年3月16日，粮油公司与中国银行陕西省分行(以下简称陕西中行)签订编号为2003年陕中营借字022号《人民币借款合同》一份，约定粮油公司向陕西中行借款2560万元，借款期限12个月，借款用途为借新还旧，借款利率为年利率5．31％，由中转冷库提供抵押担保。如粮油公司未按约定期限还款，逾期部分按每日万分之2．1计收利息。逾期利率遇利率调整分段计息。同日，中转冷库与陕西中行签订了编号为2003年陕中营抵字022号《抵押合同》，中转冷库以其 44．46亩土地使用权作价4106．55万元为粮油公司2560万元借款提供抵押担保。抵押合同第二条约定，借款合同双方协议变更合同内容的，除增加借款金额之外，无需征得抵押人的同意，抵押人应按照变更后的债权范围承担担保责任。借款合同双方未经抵押人同意而增加借款金额的，抵押人仍在原借款金额内承担保证责任。抵押权人将借款合同项下的债权转让给第三人的，抵押物继续担保，该债权优先受偿。同年3月17日，陕西中行向粮油公司发放贷款2560万元，粮油公司清偿了在陕西中行的旧贷款。2003年3月28日，西安市国土资源和房屋管理局就中转冷库同意继续用土地及地面建筑物进行贷款抵押的致函作了批复，该批复称：“你单位报来《关于同意继续用土地及地面建筑物进行贷款抵押的函》及你单位与中国银行陕西省分行签订的编号为2003年陕中营抵字022号抵押合同、粮油食品进出口公司与中国银行陕西省分行签订的编号为2003年陕中营借字022号人民币借款合同等附件收悉。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》及建设部《城市房地产抵押管理办法》的规定，经研究，同意你单位以位于西安市未央区辛家庙土地使用权在中国银行陕西省分行设定抵押，为粮油食品进出口公司提供担保，贷款2560万元整，抵押期限为自登记之日起12个月，抵押证件为西未国用[2000]字第979号、西未国用 [2001]字第299号国有土地使用证。根据有关规定，在抵押期间，未经抵押权人同意，土地使用权及地上建筑物、附着物所有权不得转让。”
2004年6月25日，陕西中行与信达西安办签订《债权转让协议》，陕西中行将其对粮油公司享有的2560万债权及从权利转让给了信达西安办。同年11月10日，陕西中行和信达西安办在《陕西日报》刊登“债权转让暨催收公告”，向粮油公司通知了债权转让的事宜，同时受让人信达西安办向粮油公司主张了权利。2006年6月18日，信达西安办又在《陕西日报》刊登公告，向粮油公司主张权利。
原审法院另查明，中转冷库提供的 44．466亩国有划拨土地使用权抵押中，有 13．265亩为中转冷库的福利区，即职工住宅区。该宗土地使用证号为西未国用 (2000)字第979号。
粮油公司与中转冷库未履行还款义务，信达西安办向陕西高院提起诉讼，请求判令粮油公司清偿借款本金2560万元及利息7 046 315．64元(计算至2006年9月 20日)，中转冷库对上述借款本息承担担保责任，信达西安办对中转冷库提供的抵押物处置价款优先受偿，粮油公司与中转冷库承担诉讼费用。
原审法院经审理认为：粮油公司与陕西中行签订的编号2003年陕中营借字 022号《人民币借款合同》及陕西中行与信达西安办签订的《债权转让协议》，系各方当事人的真实意思表示，且不违反法律、行政法规强制性规定，应为有效。粮油公司未按合同约定履行还款义务，已构成违约，依法应承担相应的民事责任。中转冷库与陕西中行签订的编号为2003年陕中营抵字 022号《抵押合同》，除中转冷库提供的西未国用(2000)字第979号土地使用证项下的13．265亩土地使用权因存在争议而违反了《中华人民共和国担保法》第三十七条第一款第(四)项关于“所有权、使用权不明或者有争议的财产不得抵押”的规定无效外，其余部分符合《中华人民共和国担保法》第三十四条第一款第(三)项“抵押人依法有权处分的国有土地使用权、房屋和其他地上定着物可以抵押”的规定，应为有效。中转冷库应按抵押合同中有效部分的约定，对粮油公司所欠债务依法承担抵押担保责任。造成部分抵押无效，因陕西中行和中转冷库均有过错，根据最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第七条，“主合同有效而担保合同无效，债权人无过错的，担保人与债务人对主合同债权人的经济损失，承担连带赔偿责任；债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一”的规定，抵押人中转冷库在抵押权人信达西安办对有效抵押部分实现抵押权后，对粮油公司仍不能清偿的部分承担三分之一的赔偿责任。根据本案查明的事实，粮油公司2560万元的借款期限届满日为2004年3月16日，诉讼时效的届满日为2006年3月16日。信达西安办受让该债权后，分别于2004年 11月10日、2006年6月18日在《陕西日报》刊登催收公告，向粮油公司主张了权利，依据最高人民法院《关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》第十条，“原债权银行在全国或省级有影响的报纸上发布的债权转让公告或通知中有催收债务内容的，该公告或通知可以作为诉讼时效中断的证据”的规定，本案借款的诉讼时效因债权人信达西安办主张权利发生中断，故粮油公司关于本案借款已过诉讼时效的抗辩理由不能成立。本案借款虽系借新还旧，但根据2003年3月28日，西安市国土资源和房屋管理局给中转冷库“关于房地产抵押登记展期的批复”证明，中转冷库持有粮油公司与陕西中行签订的2003年陕中营借字022号“借新还旧”的借款合同，由此证明其知道本案借款系“借新还旧”，故中转冷库辩称其不知道本案借款系“借新还旧”与事实不符，其主张抵押担保无效，应免除其担保责任的理由不能成立。西安市国土资源和房屋管理局给中转冷库抵押登记展期的批复中载明抵押期限自登记之日起12个月，期限届满后，中转冷库再未续登，但根据最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第十二条第一项之规定：“当事人约定的或者登记部门要求登记的担保期间，对担保物权的存续不具有法律约束力”。故中转冷库关于抵押期限届满后未办展期，抵押无效的抗辩理由亦不能成立。本案所涉及的抵押物，除中转冷库提供的西未国用(2000)字第979号土地使用证项下的13．265亩土地使用权因违反《中华人民共和国担保法》第三十七条第一款第四项之规定无效外，中转冷库对西未国用(2001)字第299号土地使用证项下的 31．201亩土地使用权独自享有，本案抵押物不存在共有的问题，故中转冷库关于抵押担保未经共有人同意而无效的抗辩理由不能成立。其辩称本案已过诉讼时效，亦与事实不符，其抗辩理由不能成立。虽然信达西安办两次报纸公告没有中转冷库的名称，但根据《中华人民共和国担保法》第五十二条的规定：“抵押权与其担保的债权同时存在，债权消灭的，抵押权也消灭”。因本案债权并未消灭，故信达西安办的抵押权依然存在。综上，中转冷库主张抵押担保无效，请求免除担保责任的理由均不能成立。根据《中华人民共和国民法通则》第八十四条、第一百零六条第一款、第一百零八条、第一百四十条、《中华人民共和国合同法》第二百零七条、《中华人民共和国担保法》第三十三条、第三十七条第一款第四项、第四十一条、第五十二条、第五十三条、第五十七条、最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第七条、最高人民法院《关于审理涉及金融资产管理公司、收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件运用法律若干问题的规定》第十条之规定，该院判决如下：一、陕西中行与粮油公司签订的编号为2003年陕中营借字022号《人民币借款合同》及陕西中行与信达西安办签订的《债权转让协议》有效；陕西中行与中转冷库签订的编号为2003年陕中营抵字022号《抵押合同》中，除西未国用(2000)字第979号土地证项下的13．265亩土地使用权抵押无效外，其余部分有效；二、粮油公司在本判决生效后10日内向信达西安办偿还借款本金2560万人民币及利息(借款合同期内的利息按照借款合同约定的利率计付，逾期部分的利息按照中国人民银行规定的同期逾期罚息计算标准计付至给付之日)；三、粮油公司不履行上述给付义务时，信达西安办有权就中转冷库提供的抵押物西未国用(2001)字第299号土地使用证项下的 31．201亩土地使用权折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿；四、上述二、三项给付义务执行完毕后，如信达西安办仍有部分债权未受清偿，中转冷库对粮油公司不能清偿的部分承担三分之一的赔偿责任。五、中转冷库履行担保义务后，有权向粮油公司追偿。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费86 621元，保全费81 616元，由粮油公司承担。
信达西安办不服陕西省高级人民法院上述民事判决，向本院提起上诉称，(一)一审判决认定事实不清，证据不足，信达西安办对西未国用(2000)字979号土地证项下的13．265亩土地使用权享有合法的抵押权。根据《担保法》之规定，当事人完全可以对在其名下的国有土地使用权进行抵押，抵押权人与抵押人只要在土地管理部门办理完成抵押物登记，该抵押权就是合法有效的，在没有相反证据的情况下合法有效的抵押权并不能任意推翻。原债权银行与中转冷库签订了西未国用(2000)字第979号土地使用权抵押合同，又于同年3月28日在西安市国土资源和房屋管理局办理了抵押权登记，登记机构核发了市国土房管发(2003)109号抵押批复，信达西安办与中转冷库签订了抵押合同，又依法办理了抵押权登记手续，双方行为完全符合《担保法》及相关法规之规定。信达西安办对上述土地使用权享有的抵押权是完全合法有效的。(二)一审判决适用法律错误，西未国用 (2000)字第979号国有土地使用权属中转冷库享有，并不存在权属争议。信达西安办出示的多份证据足以证明西未国用(2000)字第979号国有土地使用权在法律上属于中转冷库享有，该幅土地使用权权属清楚，并无任何争议，中转冷库完全有权利在其上设定抵押权，一审认定上述土地使用权系所有权、使用权不明或者有争议的财产是适用法律错误。(三)一审法院仅以抵押土地上先前已有职工住宅为由即认定上诉人享有抵押权的土地使用权存在争议，明显证据不足。中转冷库用以抵押的13．265亩土地，在1992年即已经陕西省对外经济贸易委员会及其他相关部门批准，集资建了三栋职工家属楼共计46户，并于2001年5月9日领取了房产证，但土地性质仍为划拨土地，在此情况下中转冷库以该土地使用权设定了抵押，一审判决据此即认定信达西安办享有抵押权的土地使用权存在争议而认为抵押权无效，该认定是不能成立的。原因在于，《担保法》所指的使用权不明或有争议的财产仅指双方对使用权有争议，正由司法部门或者行政部门进行解决的情况，在这种情况下由于该土地使用权是否存在争议正由相关部门处理，因此法律不允许此种土地使用权进行抵押。本案中西未国用(2000)字第979号国有土地使用权从档案中看在中转冷库名下，没有任何单位或者个人与中转冷库就该土地使用权发生争议。虽中转冷库职工在该土地上建有住宅，但并不能以此否定上诉人已经土地管理部门登记的抵押权，因此一审判决信达西安办抵押权部分无效明显证据不足。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，上诉人对西未国用 (2000)字第979号国有土地使用权享有的抵押权合法有效。请求：1．撤销陕西省高级人民法院(2007)陕民二初字第2号民事判决书第一、三、四项，改判确认信达西安办对中转冷库抵押的两宗土地均享有抵押权，中转冷库应承担担保责任，信达西安办有权处置中转冷库享有的西未国用(2000)字第979号、西未国用(2001)字第299号国有土地使用权，从抵押物处置价款中优先受偿。2．由粮油公司和中转冷库承担本案全部诉讼费用。
被上诉人中转冷库答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律得当，依法应当维持，请求驳回信达西安办的上诉请求，维持原审判决。(一)西未国用 (2000)字第979号土地证项下的13．265亩土地抵押无效。信达西安办一审没有出示他项权利证书，应承担举证不能的法律后果。抵押合同未经其他共有人同意，抵押无效。中转冷库为解决职工住宅楼问题，于 92年9月8日贷资盖楼，经省经贸委 (1992)349号文件批准，并报省纪委、省建行、市规划局、市房地局、市土地局等有关部门备案，共46户职工在2001年5月9日领取了房屋所有权证，产权界定为私有。一审庭审中，信达西安办承认其在办理抵押时去现场查看过，知道有三幢职工家属集资楼共有人。本案土地抵押没有经过共有人同意，抵押行为无效。(二)一审判决适用法律得当，西未国用(2000)字第979号国有土地存在严重的权属问题。首先，46户职工办理房产证在先，抵押行为在后。46户职工于2001年5月9日在西安市房产管理局办理的房屋所有权证，46产房屋所有权人享有西未国用(2000)字第979号 13．265亩地的使用权；其次，国家政策没有关于国家职工集资房和国有土地大证分割的政策，故中转冷库无法办理；再次，信达西安办知道抵押土地上有三幢职工集资楼，职工办理合法有效的房产证，还置法律于不顾，于2003年3月28日行使抵押无效行为。即使信达西安办对抵押物的所有权状态不知，也不能取得抵押权。(三)信达西安办在该案中有严重过错，应当自行承担法律责任。原债权银行在办理抵押时，明知抵押物上有三幢职工集资楼，46户职工有房产证，明知抵押土地存在所有权、使用权不明问题，强行办理无效抵押合同。信达西安办作为专业机构应当自行承担法律后果。抵押登记期满未办理展期，抵押已无效。信达西安办起诉中转冷库时已经超过诉讼时效，依法应裁定驳回起诉。根据《物权法》二百零二条的规定“抵押人应当在主债权诉讼时效期间内行使抵押权；未行使的，人民法院不予保护。”这两块抵押土地信达西安办没有在主债权诉讼时效期间内行使抵押权，人民法院都不应当保护。(四)信达西安办明知抵押权无效，又申请法院查封原抵押的土地，该土地上持有房产的 46户职工，几百名家属强烈不满，要上访反映，严重影响社会的安定和谐。
原审被告粮油公司陈述称：(一)信达西安办一审的诉讼请求不能成立，没有依据支持。信达西安办要求粮油公司偿还借款2560万元没有依据。(二)抵押行为无效，中转冷库不承担担保责任。办理借款合同时，原债权银行已明知粮油公司无力偿还借款，而严重违反商业法的有关规定，让粮油公司拿着空白抵押合同找中转冷库盖章。抵押合同是盖完章后，银行才填写的内容，中转冷库根本不知是借新还旧。原债权银行始终没有和中转冷库见面商谈合同，中转冷库是独立法人从未给粮油公司授权。抵押行为未经共有人许可，是无效行为。抵押已过期限，未办理展期，应失效。根据《物权法》第二百零二条规定，信达西安办未在主债权诉讼时效期间内行使抵押权，不应当保护。(三)粮油公司贷款是计划经济时期为完成国家下达外汇指标任务，属于政策性挂账亏损。粮油公司已经处于资不抵债的破产状况。信达西安办对粮油公司财务经营状况清楚，签订借款合同中存在严重过错，应当自行承担法律后果。
本院经二审审理，除认定原审法院查明的事实外，另查明：西未国用(2000)字第 979号土地上有职工住宅楼，其中46户职工持有西安市房产管理局颁发的《房屋所有权证》，填发日期部分为2001年5月21日，部分为5月22日，房产所有权证中房屋分层分户平面图下标时间为2001年5月9日。中转冷库与陕西中行签订的2003年陕中营抵字022号《抵押合同》第五条“抵押财产”中约定：“抵押财产净值为人民币4106．55万元，有关情况详见抵押财产清单”，该合同所附抵押财产清单中载明“抵押财产名称”为“土地、房产”。西安市房屋管理局2008年7月18日出具《关于安中冷库土地权抵押登记的复函》(市房函[2008]101号)，载明：“经核实，安中冷库西未国用(2000)字第 979号、西未国用(2001)字第299号国有土地使用证，在我局办理过抵押登记手续，初次登记时间为2001年3月6日，展期登记时间为2003年3月28日。以上两块土地证载用途为仓储用地。”“在2002年机构改革以前，市房产局与市土地局都有土地使用权抵押登记业务。市房产局办理抵押登记时，暂存土地使用证原件，直至抵押登记注销。机构改革以后，两局合并，经局领导研究，两局合并之前原房产局办理的抵押登记业务，作为遗留问题，由产权市场处办理展期和注销登记。按照该决定，两局合并以后，市场处办理的抵押登记业务都是原来的遗留问题，登记备案证明抄送地籍地政处、房地产交易管理中心和房屋产权产籍管理中心。2005年机构改革后，两局分设，该遗留问题仍由我局办理。”“安中冷库所建房屋产权登记总共有三处，其中两处为职工住宅，证号为1150112018-15-19、 1150112018-15-3，已房改分户，发证日期为1998年9月；一处为办公，证号为 1150112018-15-2，发证日期为1998年9月，提交的土地证为：未国用(95)字 1321#、1322#。三处房产登记均看不出与西未国用(2000)字第979号土地证有关联。”西安市国土资源局所存西未国用(2000)字第979号土地档案中土地登记审批表显示该宗土地“申报建筑物权属”为“本单位所有”，“建筑物类型”为“平房、楼房”，“土地用途”为“仓储”，并载明“该宗地由安中冷库使用，持有未国用(1995)字第1321号《国有土地使用证》，证载土地面积为11 236．59平方米。经未央区土地局地籍调查，土地面积为 13．265亩，用途为住宅。注销原颁发的未国用(1995)字第1321号《国有土地使用证》。同意换发新证”。
本院认为，本案当事人二审争议的焦点是西未国用(2000)字第979号国有土地使用权抵押效力问题。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”，中华人民共和国建设部1997年10月27日颁布的《城市房屋权属登记管理办法》第六条规定：“房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则”，中华人民共和国土地管理局1992年 3月8日颁布的《划拨土地使用权管理暂行办法》第十一条规定：“转让、抵押土地使用权，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让、抵押；转让、抵押地上建筑物、其他附着物所有权，其使用范围内的土地使用权随之转让、抵押。但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外”。“地随房走，房随地走”的权利合一原则是我国房地产权属的一贯原则。房产转让人负有将所售房屋占用范围内的土地使用权移转给受让人的义务，受让人享有要求将所购房屋占用范围内土地使用权移转给自己的权利。在土地使用权变更登记完成之前，转让人为登记的名义权利人，但受让人为实质权利人，可以请求将土地使用权变更至自己名下。
陕中营抵字022号《抵押合同》中约定了抵押物名称为“土地、房产”，中转冷库 2003年向西安市国土资源和房屋管理局报送的也为《关于同意继续用土地及地面建筑物进行贷款抵押的函》。因此，虽然抵押登记只针对西未国用(2000)字第979号国有土地使用权，但应视为当事人约定土地使用权与地面建筑物所有权一并抵押。然而地上建筑物中职工住宅楼的所有权已经移转给购房职工所有，中转冷库并无权利处分。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条之规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”，该抵押合同未经地上建筑物所有权人购房职工追认；且西未国用(2000)字第979号土地使用权证书中已经标明该宗土地上存有地上建筑物，并标明为中转冷库的福利区，地上建筑物中职工住宅楼所有权已经登记移转至购房职工名下，而原债权银行却未查明地上建筑物实际权属即接受抵押，也存在过错，因此抵押合同无效，依据该合同设立的抵押权也相应无效。
本案中职工住宅楼虽然没有占用西未国用(2000)字第979号全部13．265亩土地，但于该土地使用权上设定的抵押权无效及于该宗土地全部，西未国用(2000)字第979号国有土地使用权抵押无效。信达西安办关于其对上述国有土地使用权享有抵押权的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决关于造成该部分抵押无效，陕西中行和中转冷库均有过错，中转冷库在信达西安办对有效抵押部分实现抵押权后，对粮油公司仍不能清偿的部分需承担部分赔偿责任的认定正确，但其关于中转冷库就此承担三分之一赔偿责任的比例认定偏低。虽然陕西中行对造成上述国有土地使用权抵押无效的后果存在过错，但中转冷库的无权处分行为亦是导致抵押无效的主要原因，因此，本院将中转冷库上述赔偿责任比例调整为二分之一。
综上，原审判决除对中转冷库承担赔偿责任比例认定偏低以外，其余部分判决结果并无不当，应予维持。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款之规定，判决如下：
一、维持陕西省高级人民法院(2007)陕民二初字第2号民事判决第一、二、三、五项；
二、变更上述判决主文第四项为“上述二、三项给付义务执行完毕后，如信达西安办事处仍有部分债权未受清偿，安中冷库对粮油食品进出口公司不能清偿的部分承担二分之一的赔偿责任。”
一审案件受理费、诉讼保全费按照一审判决执行。二审案件受理费102 515．79元，由上诉人信达西安办事处承担68 343．86元，被上诉人安中冷库承担 34 171．93元。
本判决为终审判决。
——北京律师陈建刚（13381367825）转
北京盈科律师事务所：
电话：010－571·96·571
网址：北京律师010：www.bjls010.com
地址：北京市朝阳区东四环中路76号
大成国际中心C座6层盈科律师楼