新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州人民政府


博州政发[2003]47号


印发《博尔塔拉蒙古自治州艾比湖湿地自然保护区管理办法》的通知

( 2003年7月29日 )

各县市人民政府，阿拉山口口岸委，州政府各工作部门：
《博尔塔拉蒙古自治州艾比湖湿地自然保护区管理办法》已经自治州第十一届人民政府第二次常务会议讨论通过，现印发你们，请遵照执行。

二○○三年六月十七日

博尔塔拉蒙古自治州艾比湖湿地
自然保护区管理办法

第一章 总 则

第一条 为了加强艾比湖湿地自然保护区的保护和管理，改善生态环境，防止艾比湖干涸及湖滨荒漠的沙化，促进艾比湖区域的经济发展，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《新疆维吾尔自治区自然保护区管理条例》及有关法律、法规，结合艾比湖湿地实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于艾比湖湿地2670.85平方公里保护区范围之内。
第三条 本办法保护和管理的对象是指由艾比湖水域、湖滨荒漠林地、草地、湿地、盐湖、沼泽及野生动植物所构成的自然生态系统。
第四条 凡在本办法所确定的艾比湖湿地自然保护区内从事各项活动的公民、法人和其他组织必须遵守本办法。
第五条 自治州人民政府对艾比湖湿地自然保护区的保护和管理实行严格保护、综合防治、全面规划、适度开发的方针。

第二章 管理机构及其职责

第六条 艾比湖湿地自然保护区的保护和管理工作由州林业行政主管部门负责，州林业行政主管部门下设“新疆艾比湖湿地自然保护区管理站”（以下简称“保护区管理站”），具体负责保护区的统一保护管理工作。州、县市人民政府和阿拉山口口岸管理委员会所属有关职能部门在各自的职责范围内与保护区管理站共同做好资源管理和开发利用工作。
第七条 保护区管理站的主要职责是：
㈠ 宣传贯彻执行国家、自治区有关自然保护区的法律、法规、规章和方针、政策及本办法；
㈡ 制定并实施保护区总体规划和具体保护管理措施；
㈢ 组织和协调有关部门开展科学研究和科普教育工作；
㈣ 组织调查自然资源并建立档案、组织自然保护区环境监测，定期提出环境与资源变化与发展趋势报告，保护自然保护区自然环境和自然资源；
㈤ 在不影响艾比湖自然环境与自然资源前提下，制定生态旅游规划，组织实施生态旅游项目和参观、科考等活动；
㈥ 审查、申报保护管理和开发利用的重要事项；
㈦ 承办自治州人民政府及州林业行政主管部门交办的其他事项。
第八条 自治州森林公安局在艾比湖湿地自然保护区设置森林公安派出所，负责保护区的社会治安秩序，依法保护自然资源，查处破坏生态环境和自然资源的违法行为。
第九条 自治州人民政府所属有关职能部门，保护区所处的县（市）各单位、各乡镇农牧团场应支持配合保护区管理站行使管理职权，并协同保护区管理站做好护林防火，植树造林，防止水土流失，防治水污染，保护水资源，保护野生动植物等工作。

第三章 保护与治理

第十条 加强对艾比湖湿地自然保护区自然生态的保护和治理，维持保护区生态的平衡。
第十一条 艾比湖湿地自然保护区应根据自然资源情况，划分为核心区、缓冲区和实验区，树立界桩，标明区界，予以公告。
第十二条 禁止任何单位和个人进入核心区。因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，应事先向保护区管理站提交申请和活动计划，并按照国家规定办理审批手续。
第十三条 严禁在保护区内毁林开荒、乱砍滥伐，已经开垦的要限期退耕还林、还草，恢复植被。
第十四条 加强保护区的自然资源及环境的统一保护和管理，未经批准，任何单位和个人不得进入保护区设立机构和修筑设施。
第十五条 在保护区内确需进行下列开发建设活动的单位和个人，必须向保护区管理站提出书面申请，经州林业行政主管部门同意，并取得州环境保护行政主管部门的环境影响报告书后，方可依照有关法律、法规规定的批准权限向有关部门办理其他批准手续。
㈠ 地质勘探、采矿、开采地表地下水、挖筑鱼塘、考古挖掘；
㈡ 筑路、架（埋）设线网、地面地下管网等。
第十六条 核心区和缓冲区内不得建设任何生产设施。实验区内不得新建污染水体或破坏生态环境的工矿企业，原有企业或个人的生产和经营活动对艾比湖水质有污染或对生态有破坏的要限期治理或取缔。
第十七条 保护区内原有的单位和个人，必须服从保护区管理站的管理，并在指定生产、生活区内活动。非法进入保护区内居住的，由保护区管理站会同森林公安派出所等部门依法处理。
第十八条 任何单位和个人，禁止在保护区内进行砍伐、樵采、割草、狩猎、放牧、采药、开垦、烧荒、捕捞、采盐、挖沙、采石、取土等活动。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
第十九条 外国人进入保护区从事科考活动应按照国家有关规定办理审批手续，接待单位要事先向保护区管理站提交申请和活动计划，并在规定的线路和范围内活动。
第二十条 经批准进入保护区进行勘探、采矿、科学研究、考察、教学参观、采集标本、拍摄影片、旅游观光、放牧、捕捞、采盐等活动的单位和个人，必须服从保护区管理站的管理，必须在指定范围内进行活动，并按照国家和自治区的有关规定，向保护区管理站或有关职能部门缴纳资源保护管理费。资源保护管理费专项用于艾比湖湿地自然保护区的保护和管理。
第二十一条 禁止向艾比湖湿地自然保护区倾倒或排放工业废渣、废油、生活垃圾、建筑垃圾和其他废弃物、污染物。
禁止将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、废酸液、废碱液、黄磷等有毒废液、废渣向艾比湖及流入艾比湖的河流排放、倾倒或者埋入保护区范围。
禁止以任何方式向艾比湖及流入艾比湖的河流排放未经处理合格的工业废水、生活污水或清洗装储过油类或者有毒有害污染物的车辆和容器。
第二十二条 为有效遏制艾比湖干涸趋势，保护区外围绿州及注入艾比湖各河流上游应大力推行节水措施，从严审批水资源开发及开荒项目审批，确保每年5-6亿立方米的入湖水量。
第二十三条 保护区所在县（市）要加强保护区周边外围荒漠植被的封育和恢复工作，对郁闭度0.1以上的胡杨疏林地和覆盖率30%以上的荒漠灌木林地进行封禁保护，对沙化的荒漠，要封沙育林，引洪育林，飞播造林和人工植树种草，促进林草植被的恢复，增强防风固沙的能力。
第二十四条 加强艾比湖自然资源监测。保护区管理站及自治州环境保护行政主管部门、水行政主管部门在流入艾比湖的各河流行政辖区交界处或保护区内建立监测点，定期监测，建立水文水质监测动态数据库，保证入湖水质不低于国家规定的地面水Ⅲ类环境质量标准，自治州气象部门应在保护区内建立气象观测点。
第二十五条 在艾比湖从事盐业生产的单位必须建立健全环境保护制度，实行清洁生产，及时处理盐副产品水芒硝，对已长期堆放并已成为浮尘污染源的，要限期治理。
第二十六条 保护和合理开发利用艾比湖水生生物资源。保护区管理站会同自治州渔政管理部门制定水生生物开发利用规划，未经州人民政府批准，任何单位和个人不得在保护区内的湖面、滩涂、河流、池塘、湿地进行捕捞水生生物和从事水生生物养殖生产。

第四章 奖励与处罚

第二十七条 认真贯彻执行本办法和有关法律、法规，保护和管理艾比湖湿地自然保护区的自然资源和生态环境，符合下列条件之一的单位和个人，由自治州人民政府及有关部门给予表彰和奖励：
㈠ 在保护艾比湖流域水资源以及艾比湖水质、防治水污染工作中做出显著成绩的；
㈡ 在保护艾比湖湖滨荒漠植被、造林绿化、防止土地沙化及水土流失工作中成绩显著的；
㈢ 保护国家重点保护的珍稀、濒危野生动植物成绩显著的；
㈣ 保护保护区界标及水文、气象、环境监测设施成绩显著的；
㈤ 治理污染或对污染、破坏生态环境、猎捕野生动物行为检举有功的；
㈥ 对保护、治理艾比湖湿地自然保护区自然生态环境，提出重大的合理化建议或者进行科学研究成绩显著的；
㈦ 在依法管理艾比湖湿地自然保护区自然生态环境和治安管理工作中成绩显著的；
㈧ 在其他保护和改善艾比湖湿地自然保护区自然生态环境中成绩显著的。
第二十八条 凡违反国家法律、法规、规章和自治区地方性法规、规章应当受到处罚的，应依照有关法律、法规、规章的规定进行处罚。
第二十九条 拒绝、阻碍保护区管理站或者有关部门工作人员依法执行公务的，由自治州森林公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十条 公民、法人或者其他组织对保护区管理站的行政处罚不服的，可以在接到处罚决定书之日起六十日内向自治州林业行政主管部门申请复议，也可以直接向行为发生地县（市）人民法院起诉。当事人对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向行为发生地人民法院起诉。
当事人逾期不申请复议或者不向法院起诉，又不履行处罚或复议决定书的，由保护区管理站申请行为发生地人民法院强制执行。
第三十一条 保护区管理站或有关行政主管部门的管理人员，在履行保护管理职责时，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第五章 附 则

第三十二条 本办法由博尔塔拉蒙古自治州林业局负责解释。
第三十三条 本办法自公布之日起施行。


　　摘要：行政不作为是指行政机关在法定期限或合理的期间内未履行其法定职责，对行政相对人不给予答复或未作出任何行为。我国《行政诉讼法》对于举证责任方面的规定，仅限于行政机关的作为行为，而对于行政机关的不作为行为法律没有明确规定，这就给人民法院审理行政不作为案件带来了很多困惑。

　　关键词：行政不作为　 举证责任　 分配


　　所谓举证责任是指承担证明责任的当事人提供和运用证据，支持自己的主张，证明自己的主张是成立的，否则将承担败诉的不利后果。在诉讼中，当事人都会向法庭提交各种证据，以支持自己的主张，承担举证责任的当事人如果不能证明自己所主张的事实，而对方当事人所主张的事实即使没有达到确信程度，只要能阻碍承担举证责任当事人的证明，使案件事实陷入真伪不明的状态，就能达到证明的目的。所以，举证责任总和败诉风险相联系。

　　按照行政诉讼举证责任的一般原理，被告对其作出的具体行政行为的合法性负举证责任，必须提供其作出具体行政行为的事实证据和法律依据，以说服法官对被诉具体行政行为的合法性形成确信，否则承担败诉的法律后果。原告不能提供证据证明自己的主张，则承担主张可能不能成立的风险，但不必然败诉。笔者认为，行政机关不作为也是一种具体行政行为，只不过是一种特殊表现形式的具体行政行为。但它既是具体行政行为，对其提起的行政诉讼，就必须遵循行政诉讼的一般举证规则。也就是说，在起诉被告不作为的行政诉讼中，被告对不作为行为的合法性负举证责任。作为被告的行政机关必须提供充分的证据和法律依据以证明其不作为行为的合法性，否则，承担败诉的法律后果。

　　近年来，行政相对人起诉行政机关不履行法定职责的行政不作为案件呈上升趋势。审判实践中，对行政不作为案件的举证责任存在两种观点：一种观点认为，原告即行政相对人应负举证责任；另一种观点认为，被告即行政机关仍应负举证责任。笔者认为，不作为之诉举证责任分配是行政审判中的一个热点也是难点问题，没有一个统一的标准，如何合理的分配不作为之诉的举证责任，是一个值得重视也值得思考的重要课题。

　　举证责任——行政相对人承担

　　（一）对起诉符合法定条件

　　《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(以下简称《解释》)第二十七第一款规定：“行政相对人对下列事项承担举证责任：(一)证明起诉符合法定条件，但行政机关认为行政相对人起诉超过起诉期限的除外”,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”，都是针对《行政诉讼法》第四十一条：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)行政相对人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的行政机关；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，而进一步明确、细化了行政相对人的举证责任。笔者认为，在起诉行政机关不作为案件的诉讼中，行政相对人首先应围绕证明行政机关存在拒绝履行、不予答复或拖延履行等属于行政不作为的事实以及不作为行为与其有法律上的利害关系提供基本证据。起诉是行政相对人的权利，证明起诉符合受理条件就是行政相对人的法定义务。是否符合受理条件，则由人民法院审查决定。

　　1、证明其与行政机关的不作为行为之间存在法律上的利害关系和不作为行为存在的事实。具体体现为以下几个方面：

　　（1）根据《解释》第十二条的规定，行政相对人起诉时就要对证明其与行政机关被诉不作为行为具有法律的利害关系负有举证责任。（2）行政相对人必须提供证据证明其已向行政机关提出了申请，行政机关在法定的期限内没有作为。（3）证明起诉符合起诉期限的规定。行政相对人要提供行政机关接到申请的时间证据，对未告知诉权或起诉期限致使行政相对人逾期向人民法院起诉的，就提供其实际知道诉权和起诉期限的日期证明，并同时证明其起诉未超过二年（最长）的起诉期限。

　　2、在以不作为对其造成权利损害要求行政赔偿诉讼中，证明因受被诉具体行政不作为而遭受具体的损失。

　　行政相对人因行政不作为造成其合法权益的损失，可以依法提起行政赔偿诉讼。《证据规定》在第五条明确规定：“在行政赔偿诉讼中，行政相对人应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”，因此，无论是行政相对人单独提起行政赔偿诉讼，还是一并提起行政赔偿诉讼，行政相对人都要对因受被诉具体行政行为侵害而遭受损失的事实承担举证责任。

　　（二）对能否启动行政程序，对其提出申请或发生某种法定事由的事实

　　《证据规定》第四条第二款明确规定：“在起诉行政机关不作为的案件中，行政相对人应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：(一)行政机关依职权应主动履行法定职责的，(二)行政相对人因行政机关受理申请的登记制度不完备等正当理由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”。该条明确规定了行政相对人在起诉行政机关不作为的案件中，应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料并对此负举证责任，同时规定了行政相对人对举证免责的法定情况。该条比《解释》第二十七条：“在起诉行政机关不作为的案件中，证明向行政机关提出申请的事实的举证责任应当由行政相对人承担”的规定更加详细、合理。

　　行政行为有依申请的行政行为和依职权的行政行为。依申请的行政行为又称被动性、消极性行政行为，是指行政行为只有在相对人申请的条件下方能作出。一般要求行政相对人以法定的形式，遵循法定程序提出申请，更要求行政主体在法定期限内，以法定的方式、程序作出准许、认可、确定等决定，必要时还要求权利告知或者理由说明等。例如：婚姻登记管理行为，只有行政相对人申请登记结婚或离婚，行政机关就应该、也才能依申请及时予以处理，否则即构成不作为。

　　本文中还要值得一提的是依职权的行政行为，又称针对性、积极性行政行为，是指依据行政机关所具有的法定行政职权，不需要行政相对人的申请即可作出的行政行为。只要某种法定的事由发生，行政机关就具有相应的作为义务而应（主动）为之，否则即构成行政不作为。例如：某些行政处罚行为，只要行政相对人有违反行政管理秩序的行为，行政机关就应该依职权及时实施行政处罚，如行政机关不及时处理即构成不作为。

　　值得注意的是，在审判实践中，行政机关常常以未发生引起其作为义务的某种法定事由为借口不予作为，对此，如由行政机关承担举证责任，是很难提出证据证明没有发生的事实，以由行政相对人对存在某种法定事由的事实承担举证责任更为适宜，这与依申请不作为案件的行政相对人以上举证范围是不相一致的。

　　举证责任——行政机关承担

　　（一）被告在行政管理中的地位决定其应承担举证责任

　　在行政管理活动中，行政机关处于管理者的地位，而行政相对人却始终处于被管理地位，行政机关所作的具体行政为完全是按照自己的意志做出的，无需经行政相对人的同意。基于行政机关的特殊地位，法律规定了在行政诉讼中被告负有举证责任，这是“谁主张、谁举证”的举证规则在行政诉讼中的充分体现。《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这是我国行政诉讼被告负举证责任的法律规定，行政诉讼的举证责任，是指被告行政机关依法负担对其所作的具体行政行为的证明责任，被告没有按照法律规定履行举证责任将引起败诉的法律后果。被告做出具体行政行为是行使国家权力的结果，其行为必须以事实为根据、以法律为准绳，先取证后裁决的行政程序规则，决定了被告在做出具体行政行为之前应当取得充分的事实依据和法律依据，做出具体行政行为时公正、合法，保证所用证据符合法定证明标准，否则必然是违反法定行政程序，其所作具体行政行为将被依法撤销。同时由于作为被告的行政机关始终处于主动地位，具有主动执法的权力，而原告所处的被动地位也决定了原告对被诉具体行政行为无法承担举证责任，因此我因法律把定举证责任分担给了被告行政机关。

　　（二）对行政相对人起诉未到法定起诉期限或者已超过法定期限

　　《证据规定》第四条第三款规定：“行政机关认为行政相对人起诉超过法定期限的，由行政机关承担举证责任。”，《解释》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制”。行政机关应当对其接到申请时间、立案时间、告知诉权或起诉期限等事实举证，以证明行政相对人的起诉未到（已超过）法定起诉期限，如行政相对人已向复议机关提出了复议申请，复议机关在接到申请后60日内未答复，行政相对人则可在60日后起诉。至于60日期满后多少日内可起诉，如果复议机关告知了诉权或起诉期限，则在15日内起诉，如果没有告诉诉权或起诉期限，则适用最长不超过二年的起诉期限规定。如果在60日内起诉（一般情况）、或者在告知的起诉期限后、或者在二年后（在没有告诉诉权或起诉期限情况下）后起诉的，人民法院就应不予受理或驳回起诉。

　　（三）对行政机关的法定职责范围及是否具有作为义务承担举证责任

　　行政不作为的关键在于行政机关应该为而不为之，其构成必须以行政主体具有应当作为的法定义务（法定行政管理职能）为前提，而法定义务来自法律、法规、规章以及其他规范性文件的规定。在审判实践中，相当一部分行政机关以其不具备被诉的法定义务为由予以抗辩，对此，如由行政相对人承担举证责任，将面临举证不能，因为他们大多处于相对劣势地位，经济能力、文化水平、法律知识相对有限，文件资料缺乏，不一定全面了解行政机关的职权范围。而行政机关处于相对优势地位，掌握和控制有关规范性文件，了解本部门的职权范围，由行政机关对此承担举证责任可以实现诉讼的真正平等。具体来说：

　　1、行政相对人申请的事项不存在或不属于其职权范围。行政机关可以从以下两个方面进行举证：一是提供相关证据，证明行政相对人申请的事项不存在；二是提供法律依据，证明自己的职权范围不包括行政相对人申请处理的事项，行政相对人申请的事项是其他行政机关的职权范围。例如：行政相对人到公安机关登记结婚，到乡镇人民政府办理户籍登记等等。