信息产业部408号文涉嫌行政性限制竞争

王春晖

2006年10月27日信息产业部给中国移动通信集团公司下发了一份《关于要求中国移动通信集团公司加强经营管理自觉检查纠正违规经营行为的通知》（信部电函[2006]408号；下称：408号文），该408号文称：“近期部接到不少材料，反映你公司存在违规经营问题，你公司对此应高度重视，切实加强管理，自觉检查纠正违规经营行为。”408号文明确要求，中国移动通信公司不得建设和经营有线接入网、用户驻地网等相关业务。笔者对此有不同看法，认为408号文涉嫌行政限制竞争，并愿意与电信监管部门和运营商进行商讨。
一、408号文的行政法律程序有待商议
408号中的关于“近期部接到不少材料，反映你公司存在违规经营问题”的描述有失严谨。作为中央通信监管部门只是接到反映，没有说明反映情况的当事人是谁，也没陈述是违反了何种规定（法律、法规还是规章），更没有进行实地调查和取证就认定是违规经营，并要求进行纠正，有些欠妥。按照信息产业部自己颁发的《通信行政处罚程序规定》第19条的规定，通信主管部门应当对案件进行全面、客观、公正地调查，收集证据；必要时依照法律、法规和规章的规定，可以进行检查。我国《行政处罚法》第3条也规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。由此可见，电信运营商是否存在违规，应当按照法律、法规和规章的规定进行检查，没有违反法律、法规和规章规定的，不能认定是“违规”，退一步讲，即使存在违规经营的情形也应该依法按照行政执法程序处理，不能以行政发文的形式代替法律程序。
二、408号文所称的“用户驻地网属固定电信网络与设施”的认定缺乏有效的依据
408号文件称，用户驻地网属固定电信网络与设施，要求中国移动集团公司不得经营。对此，笔者也有不同看法。按照信息产业部颁布的《电信业务分类目录》的规定，我国的基础电信业务费为两类，即第一类基础电信业务和第二类基础电信业务。其中，“固定通信业务”属于第一类基础电信业务，具体包括：固定网本地电话业务、固定网国内长途电话业务、固定网国际长途电话业务、IP电话业务、国际通信设施服务业务。事实上，408号文所称的“用户驻地网业务”属于《电信业务分类目录》规定的第二类基础电信业务中的（五）网络接入业务，主要指以有线或无线方式，利用与公众网相连的用户驻地网（CPN）相关网络设施提供的网络接入业务。 应该明确，驻地网本身的接入除了以有线的方式外，还可以以无线的方式接入。另外，按照2001年5月10日信息产业部发布的《公用电信网间互联管理规定》的界定，固定本地电话网、国内长途电话网、国际电话网、IP电话网、陆地蜂窝移动通信网、卫星移动通信网都属于公用电信网。 也就是讲，各基础电信运营商为大众提供电信服务而建设的电信网，均可称为公众电信网。《电信业务分类目录》中界定的用户驻地网服务，所指的利用与公众网相连的用户驻地网（CPN）相关网络设施提供的网络接入业务，并没有明确是属于固定电信网络与设施提供的服务。很明显，408号文中所称的“用户驻地网属固定电信网络与设施”的认定缺乏有效的依据。
特别应当强调的是，按照《物权法》的规定，用户驻地网属于小区或商业用房建筑物的附属设施，其物权属于业主共有，其接入权当然是业主说了算，任何个人和组织均无权干涉。如果行政机关利用行政权力干预用户驻地网的接入，是典型的行政限制竞争行为，必须依法加以规制。笔者注意到，2007年1月15日，信息产业部与建设部联合下发了《关于进一步规范住宅小区及商住楼通信管线及通信设施建设的通知》（以下称：《两部委通知》），要求减少不必要的重复建设，维护用户自由选择电信业务的权利，保障电信业务平等接入。《两部委通知》特别规定：“住宅小区及商住楼应同步建设建筑规划用地红线内的通信管道和楼内通信暗管、暗线，建设并预留用于安装通信线路配线设备的集中配线交接间，所需投资一并纳入住宅小区建设项目概算，并作为项目配套设施统一移交。” 可见，《两部委通知》的核心内容有两个：一是明确禁止电信业务的驻地网垄断行为，维护用户的自由选择权；二是明确了规划红线内的通信设施是房产建设项目的配套设施，属于业主共有。《物权法》第六章专门设置了“业主的建筑物区分所有权”，其中第70条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。” 每个运营商都必须认识到，驻地网的建设必须纳入住宅小区建设项目概算，并作为项目的配套设施，属于建筑物的附属设施，其物权当然属于业主的共有财产。
至于《电信分类目录》中描述的：“用户驻地网业务经营者必须自己组建用户驻地网，并可以开展驻地网内网络元素出租或出售业务。”笔者对此也有不同看法，既然用户驻地网属于小区及商住楼规划红线内的附属设施，按照《物权法》的第76条的规定，制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约以及改建、重建建筑物及其附属设施均由业主共同决定。其中制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意；改建、重建建筑物及其附属设施应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。显然，《电信分类目录》中“用户驻地网业务经营者”当然应该是业主；规划红线内的用户驻地网设施属房产建设项目的配套设施，理所当然地应当由开发商承担；电信运营商与开发商签署的驻地网建设合同，其资产不能适用“谁投资、谁受益”的原则，其资产属于业主共有。所以，用户驻地网的接入应当由小区业主自主选择，任何单位和个人均不得采取不正当的手段进行垄断。在此，笔者建议信息产业部修改《电信分类目录》第二类基础电信业务（五）网络接入业务中有关“用户驻地网业务经营者必须自己组建用户驻地网”的描述。

三、408号文称所称中国移动“不规范提供终端固定的移动公用电话业务”有失严谨
408号文称：中国移动“不规范提供终端固定的移动公用电话业务”。这一说法有待商讨，笔者不仅要问，什么是“不规范的提供终端固定的移动公用电话业务”？那么，规范的终端固定的移动公用电话业务又是如何才能提供？这些又都有什么标准和依据？究竟什么是规范的，什么又是不规范的，作为中央电信监管部门必须加以准确的描述。
四、部分固网运营商利用408号文实施商业诋毁应当引起重视
在408号出台后，一些固网运营商在用户驻地小区到处张贴408号文，并向用户宣称中国移动不能经营408号文所禁止的内容，有的地区固网运营商还将移动运营商铺设的光缆截断（有些光缆已经投入使用）。这些行为不但给中国移动的声誉造成了一定程度的损害，限制了驻地用户的选择权，也限制了电信市场的有效竞争；同时，也违反《反不正当竞争法》，有的行为（如缆截已经投入使用的光缆）已经触犯《刑法》的有关规定。按照行政法的一般原理，行政行为的发生有两大类，即依申请发生的行政行为和依职权发生的行政行为。但是，两者相比较，以职权发生的行政行为往往更容易造成侵权。因此，依职权发生的行政行为必须强调其行为的准确性。 实际上，408号文件不但没有促进有效竞争，反而已经引发了一些社会负面效益，主要体现在侵蚀了用户对移动运营商的信任心理，降低了客户与移动运营商之间的信任感；加大了移动运营商与固定运营商之间的矛盾。同时，也给地方通信行政机关的行政执法增加了难度。
五、监管部门运用行政权力应当注重公平性
笔者注意到，在最新的《电信业务分类目录》中，中国电信和中国网通经营的“小灵通”无线市话业务既没有出现在蜂窝移动通信业务的范围以内，也没有出现在固定网通信业务的范围以内，属于典型的违规经营。但至今没有看到中央信息产业主管部门和省、自治区、直辖市的通信行政管理部门采取任何行政行为加以禁止和处罚。电信监管机关对不同的电信运营商经营的业务采取差别管制，限制一方经营法律并未禁止的电信业务，而对另几方违规经营的业务采取默认的行为，有悖于《电信条例》中规定的“破除垄断、鼓励竞争、促进发展和公开、公平、公正” 的电信监管原则。笔者认为，电信监管部门依职权发生的行政行为一定要追求行为的准确性和公正性，否侧，监管部门就会失去其权威性。
笔者建议，政府有关部门应当尽快研究电信业的全业务经营模式，因为无论是固话市场还是移动电话市场，“双寡头”都不利于竞争。而实行全业务经营，不但能避免“双寡头”的不足，而且可以推进公平有效的竞争局面的形成。从世界电信业发展趋势来看，全业务经营已大势所趋，是电信业公平有效竞争的落脚点，是电信运营商释放风险的最有效办法。道理很简单，电信运营商经营的业务越多、越全面，它所面对的市场规模也就越大，运营风险也就越低。当某一类业务出现衰退时，全业务运营商就可以将其经营重心转移至其他业务，创造新的利润增长点，从而保证企业的长期稳定发展。


教育部


教育部关于建立健全中小学师德建设长效机制的意见




各省、自治区、直辖市教育厅（教委），新疆生产建设兵团教育局，部属师范大学：

　　教师是教育的根本，师德是教师的灵魂。长期以来，全国广大中小学教师教书育人，敬业奉献，为我国教育事业改革和发展作出了重要贡献，赢得了全社会的广泛赞誉和普遍尊重。但是，近年来极少数教师严重违反师德的现象时有发生，引起社会广泛关注，损害了教师队伍的整体形象。为贯彻落实《国务院关于加强教师队伍建设的意见》，以社会主义核心价值体系为引领，充分尊重教师主体地位，大力弘扬高尚师德，切实解决当前出现的师德突出问题，引导教师立德树人，为人师表，不断提升人格修养和学识修养，努力建设一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的中小学教师队伍。现就建立健全教育、宣传、考核、监督与奖惩相结合的中小学师德建设长效机制提出如下意见：

　　一、创新师德教育，引导教师树立远大职业理想。将师德教育纳入教师教育课程体系。师范生培养必须开设师德教育课程，新任教师岗前培训开设师德教育专题，在职教师培训把师德教育作为重要内容，记入培训学分。重视法制教育、心理健康教育和民族团结教育。创新师德教育内容、模式和方法，突出针对性和实效性。采取实践反思，师德典型案例评析，情景教学等丰富师德教育形式，把教书育人楷模、一线优秀教师等请进课堂，用优秀教师的感人事迹诠释师德内涵。结合教育教学、社会实践活动开展师德教育，切实增强师德教育效果。

　　二、加强师德宣传，营造尊师重教社会氛围。将师德宣传作为教育行政部门和学校重点工作。坚持正确舆论导向，大力宣传教师的地位和作用，让全社会广泛了解教师工作的重要性和特殊性。大力树立和宣传优秀教师先进典型，通过组织举办形式多样、务实有效的活动，深入宣传优秀教师先进事迹，充分展现当代教师的精神风貌，弘扬高尚师德，弘扬主旋律，增强正能量。针对师德建设中出现的热点、难点问题，要及时应对并加以引导。充分利用教师节等重大节庆日、纪念日的契机，联合电视、广播、报纸、网络等多种媒体集中宣传优秀教师先进事迹，努力营造尊师重教的浓厚社会氛围。

　　三、严格师德考核，促进教师自觉加强师德修养。将师德考核作为教师考核的核心内容，摆在首要位置。各级教育行政部门要制定师德考核办法，学校制定具体的实施细则。师德考核应充分尊重教师主体地位，符合教师职业性质，促进教师专业发展；坚持公平、公正、公开原则；采取教师个人自评、家长和学生参与测评、考核工作小组综合评定等多种方式进行。考核结果一般分为优秀、合格、基本合格、不合格四个等次。考核结果公示后存入师德考核档案并报学校主管部门备案。师德考核不合格者年度考核应评定为不合格，并在教师资格定期注册、职务(职称)评审、岗位聘用、评优奖励和特级教师评选等环节实行一票否决。

　　四、突出师德激励，促进形成重德养德良好风气。将师德表彰奖励纳入教师和教育工作者奖励范围。完善师德表彰奖励制度。把师德表现作为评选教书育人楷模，模范教师、教育系统先进工作者，优秀教师、优秀教育工作者，中小学优秀班主任、中小学德育先进工作者等表彰奖励的必要条件。在同等条件下，师德表现突出的，优先评选特级教师和晋升教师职务(职称)、选培学科带头人和骨干教师。

　　五、强化师德监督，有效防止失德行为。教育行政部门和学校要建立健全师德年度评议制度，师德问题报告制度，师德状况定期调查分析制度和师德舆情快速反应制度，及时研究加强和改进师德建设的政策和措施。构建学校、教师、学生、家长和社会广泛参与的师德监督体系。教育行政部门和学校要建立行之有效的多种形式的师德投诉、举报平台，及时获取掌握师德信息动态，及时发现并纠正不良倾向和问题，将违反师德行为消除在萌芽状态。要将师德建设纳入教育督导评估体系。

　　六、规范师德惩处，坚决遏制失德行为蔓延。建立健全违反师德行为的惩处制度。依据有关法律法规和《中小学教师职业道德规范》，教育部研究制定《中小学教师违反职业道德行为处理办法》，明确教师不可触犯的师德禁行性行为，并提出相应处理办法。对危害严重、影响恶劣者，要坚决清除出教师队伍。建立问责制度。对教师严重违反师德行为监管不力、拒不处分、拖延处分或推诿隐瞒，造成不良影响或严重后果的，要追究学校或教育主管部门主要负责人的责任。对涉及违法犯罪的要及时移交司法部门。

　　七、注重师德保障，将师德建设工作落到实处。建立师德建设领导责任制度。地方各级教育行政部门负责对师德建设工作的指导和监管，主要负责人是师德建设工作第一责任人，有关职责要落实到具体的职能机构和人员。各地要结合实际，制订本地师德建设规划和实施方案。充分发挥教育工会等教师行业组织在师德建设中的积极作用。中小学校要把师德建设摆在教师工作首位，贯穿于管理工作全过程。中小学校长要亲自抓师德建设。学校基层党组织、广大党员教师要充分发挥政治核心和先锋模范作用。学校教代会和群团组织紧密配合，形成加强和推进师德建设合力。



教育部

2013年9月2日