摘要：我国农村非正规金融组织不断发展与壮大，但是在“如何改革”的呼声背后却少有“如何规制”的理性思考。争取地位法制化、建立行之有效的监管机制与风险评估机制是非正规金融可持续健康发展的关键。本文试从宪政经济法学的视域下探求我国农村非正规金融组织的法制化路径选择。

　　关键词：农村 非正规金融组织 宪政经济法学 法律规制

　　农村之金融关乎三农之全局，农村非正规金融组织的发展与壮大顺应了我国统筹城乡经济发展中的利益需求。短短六年间，政策的大力扶持成就了时下农村非正规金融组织的蓬勃兴起，非正规农村金融有望由正规农村金融的“辅助”、“次要”和“补充”，发展为农村金融的“重要组成部分”。但是，我们也应正视，相关立法的空白以及配套机制的缺失为农村金融市场的健康有序埋下了诸多隐患，亟需我们在“如何改革”的呼声背后深入强化“如何规制”的理性思考。

　　一、农村非正规金融组织的宪政经济法学释义

　　（一）农村非正规金融组织概述

　　非正规金融组织是相对于官方的正规金融制度和银行组织而言自发形成的民间信用部门。目前，国际上最权威的定义认为，非正规金融是指那些游离于国家金融监管当局有效监管范围之外，由市场主体自发创造，服务于正规金融难以有效满足其金融需求的市场主体的金融活动。[1]在我国，非正规金融组织是经济二元结构的必然产物，自20世纪90年代以来始见于学术文献，被习惯性俗称为“民间金融”[2]、“体制外金融”等，笔者尝试性地将其概括为以下七类（见表一）。

　　　　表一： 我国农村非正规金融组织形式及其法律状态一览表

主要类型　　　具体表现形式 　　　　　　　　　 规范化程度 法律状态

商业化银行　　农村民营商业银行、村镇银行、民办信合　高　　　合法

小额信贷　　　扶贫贴息贷款、小额贷款公司、私人银行　高　　　合法

社会保障　　　保险公司 　　　　　　　　　　　　　　 中　　　合法

民间自由借贷　个人或家庭之间自发的直接借贷、租赁　　低　　　合法

社会性聚会　　合会、摇会、台会、标会　　　　　　　　低　　　未规制

民间集资　　　典当行、信托投资公司、股权投资机构　　中　　　被抑制

其　 他 　　　农村合作基金会　　　　　　　　　　　　中　　　政策性取缔

　　20世纪70年代，美国金融学家爱德华•S•肖和罗纳德•I•麦金农提出了著名的“金融深化”理论。该理论一针见血的指明，金融抑制应该是非正规金融产生的体制性根源，主张打破政府当局进行金融抑制（行政抑制或税收抑制）所造成的恶性循环，彻底改革金融体制，大力扶持农村金融组织，打破金融市场的垄断格局；通过金融机构多样化，把发展中国家不同层次的经济与金融结合起来，消除区域经济的两极分化，实现经济平衡增长。[3]因此，经济的发达水平越高，金融的组织结构越丰富，金融工具和金融机构也就越多样化，反过来又加速了经济的发展，这一论断无疑为我国统筹城乡中“乡域”经济发展问题的解决，提供了宝贵的智力支持与理论指导。

　　（二）研究视域中的“破”与“立”

　　中国长期以来对农村金融问题的研究主要框限于制度经济与公共管理两种视角，缺乏关乎法律规制之强化的法治理念和制度安排。有的学者甚至担忧“当前的经济法学研究有成为经济学奴隶的危险”。毕竟“在经济学那里，‘稀缺’和‘效用’是核心问题；而在法学那里，‘秩序’和‘正义’才是问题的核心。”[4]学界现有的研究主题却很少深入农村经济组织内部，而从法学意义上阐释农村经济组织的文章更是少之又少。因此，从立意上讲，本文从宪政层面的经济法学视角探求农村经济组织的法制化路径选择的尝试可谓是有破有立，且又切合时宜。

　　在边缘经济学的视野中，宪政经济法学涵盖了经济学、政策性和法学之间的互动关系，着重关注经济稳定与经济增长的法律规制与立法保障问题。第一，宪法与宪政在一定程度上可以被视为是理论和实践的关系，宪政经济法可以看作是“私法公法化”的新型表现形式。日本学者美浓布达吉认为，公法关系不但在其权利义务的关系上和私法关系共通，即在权利义务的内容及种类上，公法和私法大部分亦是共通的。[5]理论与实践、公权与私权、现实阐释与未来预测的有机结合顺应了新的经济形式对新型法制的要求。第二，宪政制度与经济制度的结合并不能被单纯地理解为是一种抽象概念，而更应该是具体制度的结合才能对现实的经济运行产生良性互动。在农村非正规金融组织的演进过程中，若是只片面强调“经济效益”以及“利益最大化”，难免会走向以牺牲长远利益来获取眼前发展的罪恶深渊；若是只片面强调经济部门法对农村经济利益的个别规制，势必会导致城乡贫富差距以及社会分配关系的不公正、不均衡发展。而若从基于宪政层面的经济法学的综合视角整体把握，将农村金融中的利益分配机制与宪法中公民的基本权利、社会的文化基础以及社会保障制度相结合，方能实现我国城乡社会经济的可持续发展。第三，在制度层面，宪政经济法学的制度范畴非常广泛而立体，但笔者认为，农村金融问题主要与其中的财富配给制度相关。[6]首先，财富配给离不开国家的适度干预，服务型政府的善治是制度良性运行的重要保证。农村非正规金融组织作用的有效发挥，依赖于国家运用立法权、行政权、司法权进行的宏观调控，由此可知，完善农村金融立法体系，加快区域性、机构性转移支付制度的启动，优化财富配给制度中的再配给制度，特别是社会保障制度是农村非正规金融组织法制化的路径选择；其次，公平正义是财富配给制度的价值追求，也是和谐社会建设的基本要求。在农村金融问题的解决过程中，我们的理想状态是实现行政法律关系、经济法律关系、社会经济关系的全面和谐。

　　二、新农村非正规金融组织改革的法律困境

　　美国著名传播学学者韦尔伯•施拉姆认为：“在经济社会发展中，变革常常从农业开始。”[7]在经济转型的关键时期，农村金融市场面临市场失灵和政府失灵的双重困境。一方面非正规金融作为“杂牌军”，其组织形式多变，随意性大，稳定性差，极易成为与“非法金融”相混淆的灰色地带，迫切需要得到国家的正名和认同；另一方面非正规金融作为“排头兵”，缺少成熟的准入、运行与退出机制，极易给各类投机分子以可乘之机。因此，缺乏“理性思考”与“法治关怀”的农村金融改革之路依然困难种种、障碍重重，如何变体外循环为体内循环，建立行之有效的监管机制与风险评估机制，关乎农村经济整体的可持续健康发展。

　　（一）内在缺陷易发风险危机，监管不力诱发体制漏洞

　　随着市场化改革的深入，以道德为根基的非正规金融面临着前所未有的“诚信危机”。首先，非正规金融组织不具备正规金融组织的制度规范性与程序正当性，没有做到也不可能做到对每笔贷款的贷前、贷中、贷后都进行严密、细致而周详的调查与审查，于是贷款者很难对借款者的信誉档案、贷款用途及还贷能力等达到应有的了解程度，由此导致了非正规金融组织风险的与日俱增。其次，欠缺严明的配套约束机制。以监管时间性为准，可将监管方式分为事前审查、事中跟踪调查和事后监督三种。事前审查侧重于对贷款前的身份验证、诚信测评、还贷估测等借贷一方关联信息的知悉与掌控，属于风险评估与防范机制的范畴；现代金融的功能往往集中于市场之上金融交易的过程之中，事中跟踪调查侧重于对借贷程序的严格遵守，属于正当程序的范畴；而事后监督则侧重于追究违反借贷规则的一方的法律责任。主要萌生于农村熟人社会的非正规金融组织，习惯于依赖潜规则与内心自制的约束，无论是监管理论指导和实践经验都相当匮乏。

　　（二）缺乏金融法制的立法理念、守法意识和法律定位

　　相对于城市，农村地区尤其是传统和贫困农区由于个体收入水平偏低，正规金融机构愿意提供的金融服务水平也相对较低，换言之，农户的收入状况构成其预算约束，决定了其金融需求的总体水平。一些非法分子趁人之危难，钻法之漏洞，高利放贷后挥霍、滥用甚至卷款潜逃，在人们心理上投下了“非正规者非法”的阴影。尤其是地下金融，一项由中国专家首次采用定量方法对地下金融现象进行的调查课题结果显示，中国农户只有不到50%的借贷是来自银行、信用社等正规金融机构，从非正规金融机构途径获得的借贷占农户借贷规模的比重超过了55%。对法律权威的挑衅、对社会安定的威胁以及对经济秩序的扰乱，使国家和地方政府在历史上长期对其实施打压、抑制的消极政策，形成了现在金融立法滞后在先，立法理念滞后尤甚的消沉局面。从我国规范非正规金融的有关法律法规看，我们一直采取的是金融抑制政策，视非正规金融为正规金融的对立面，单纯使用“一刀切”的办法，对农村非正规金融一律限制或者禁止，不让非正规金融有一点点生存的空间和余地。这种做法显然是不合适的，更是行不通的。此外，农村金融没有明确的法律定位，其受重视程度离发达国家相去甚远。

陕西省西安市人大常委会


西安市预防职务犯罪条例

(2003年5月29日西安市第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议通过2003年9月28日陕西省第十届人民代表大会常务委员会第六次会议批准)

第一章 总 则

第一条 为了加强和规范预防职务犯罪工作，保证国家工作人员依法履行职务，促进廉政建设，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内的预防职务犯罪工作。
第三条 奉条例所称的预防职务犯罪，是指为防止国家工作人员贪污贿赂犯罪，国家机关工作人员渎职犯罪、利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪以及其他有关重大犯罪所进行的活动。
本条例所称的国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员，国有企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员，国家机关、国有企业、事业单位委派到非国有企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员以及其他依照法律规定从事公务的人员。
第四条 预防职务犯罪工作应当坚持标本兼治、综合治理的方针，加强教育，健全制度．严格管理，强化监督，采取单位预防、专项预防、社会预防等多种方式，开展预防职务犯罪工作。
第五条 开展预防职务犯罪工作，应当遵守法律、法规，维护国家机关和国有企业、事业单位、人民团体的正常工作、生产秩序。
第六条 市、区县预防职务犯罪工作领导小组负责组织、领导、协调预防职务犯罪工作，下设的办公室具体负责日常工作。
预防职务犯罪工作实行单位负责，检察机关指导、监督，有关职能部门配合，社会各界参与的工作机制。
第七条 预防职务犯罪工作实行领导责任制。单位主要负责人对预防职务犯罪工作负总责，其他负责人根据分工各负其责。
第八条 对预防职务犯罪工作成绩突出的单位和个人，应当予以表彰、奖励。

第二章 预防职责

第九条 国家机关、国有企业、事业单位、人民团体开展预防职务犯罪工作应当履行下列职责：
(一)制定预防职务犯罪的具体措施并组织实施；
(二)将预防职务犯罪工作纳入培训教育计划，对工作人员进行思想政治教育、廉政教育和法制教育；
(三)建立健全内部管理制度，对容易发生职务犯罪的岗位和环节进行监督和制约：
(四)执行预算外资金、行政事业性收费和罚没收入等管理规定；
(五)实行单位负责人经济责任审计制度；
(六)接受有关部门的指导、监督，如实提供有关情况和资料；
(七)督促、检查所属单位的预防职务犯罪工作；
(八)及时向司法机关穆送涉嫌职务犯罪案件；
(九)交流有关预防职务犯罪工作的信息；
(十)履行预防职务犯罪工作的其他职责。
第十条 各级人民政府及其职能部门应当依法行政，实行政务公开，接受社会监督。
建立健全对政府采购人员、采购代理机构及其工作人员的制约机制，加强政府采购的监督。
第十一条 司法机关在履行审判、检察职责中，应当加强和完善监督制约机制，实行审务公开、检务公开等制度，确保司法公正，预防职务犯罪。
第十二条 国有企业、事业单位应当建立重大投资、资产处置、资金调度及其他重要经济活动的决策、执行的监督制约机制。
国有企业、事业单位应当建立健全预防职务犯罪工作机制，加强对人事、财务、供应、销售等重要岗位人员的教育、管理和监督。
第十三条 国家工作人员应当奉公守法，廉洁自律，防止下列行为的发生：
(一)借选拔任用国家工作人员之机谋取私利；
(二)利用职权或者职务上的影响，干扰司法机关、行政机关依法履行职责；
(三)干预建设工程的招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发及物资采购活动，从中谋取私利；
(四)违反决策程序决定经济方面的重大问题、重大项目和大颧资金的安排使用；
(五)利用职权要求有关单位给自己的配偶、子女或者其他亲友贷款、拨款、借款或者提供担保；
(六)纵容包庇配偶、子女或者其他亲友和身边工作人员进行违法、违纪活动；
(七)利用职权侵犯公私财产所有权；
(八)利用职权实施非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查、非法限制人身自由；
(九)法律、法规禁止的其他行为。

第三章 监督保障

第十四条 建立由检察、监察、审计机关和法院及其他行政机关、相关单位参加的预防职务犯罪工作网络和联席会议制度。
第十五条 预防职务犯罪领导小组的职责：
(一)负责组织、领导、协调、指导、检查预防职务犯罪工作；
(二)制定预防职务犯罪工作的计划和实施方案；
(三)开展预防职务犯罪的宣传教育；
(四)研究制定预防职务犯罪的对策和措施；
(五)交流预防职务犯罪工作信息和有关情况；
(六)总结预防职务犯罪工作经验，表彰先进；
(七)通报预防职务犯罪工作情况。
第十六条 检察机关应当指导、督促职务犯罪多发行业和单位制定行之有效的防范措施，健全监督制约机制。
检察机关根据预防职务犯罪工作需要，可以在重点职能部门和系统、行业、单位设立预防职务犯罪工作联络点，开展多种形式的预防职务犯罪活动。
第十七条 检察、监察、审计机关按照职责对下列事项可以开展专项预防：
(一)重点建设项目的预算决算、招标投标、发包承包；
(二)国债资金及其他资金的使用；
(三)国有资产处置：
(四)基金收支情况；
(五)土地使用权出让、转让：
(六)政府采购；
(七)彩票发行；
(八)其他有必要开展专项预防的事项。
第十八条 检察、监察、审计机关针对有关单位存在的问题，应当提出检察建议书、监察建议书、审计意见书，送达被建议单位，同时抄送其上级机关或者主管部门，督促整改。
收到建议书、意见书的单位应当及时整改，并将整改情况在规定时限内书面报告提出建议、意见的机关。
第十九条 司法机关应当结合查处职务犯罪案件，组织开展警示教育、廉政报告会、法制讲座、法律咨询等多种形式的预防职务犯罪宣传教育活动。
第二十条 新闻、文化、出版单位应当宣传预防和打击职务犯罪的隋况，对国家工作人员履行职务行为进行舆论监督。
第二十一条 国家机关、国有企业、事业单位、人民团体应当保障预防职务犯罪工作所需经费。
第二十二条 任何单位和个人对国家工作人员利用职权实施的违法行为，有权控告和举报。
有关部门对控告和举报应当依照规定及时办理，并为控告、举报人保密。
任何单位和个人不得对控告、举报人打击报复。

第四章 法律责任

第二十三条 违反本条例规定，未履行预防职务犯罪工作职责的，由有关部门责令改正；逾期来改正的，予以通报批评；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
第二十四条 违反本条例规定，有关单位接到检察、监察、审计建议书、意见书后拒不采纳的，由有关部门责令改正，因不采纳建议、意见致使发生职务犯罪案件的，对直接负责的主管人员给予行砍处分。
第二十五条 违反本条例规定，不移送涉嫌职务犯罪案件的，对举报不及时查处的，或者打击报复控告、举报人的，由有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
第二十六条 违反本条例规定，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第五章 附 则

第二十七条 本条例自2003年12月1日起施行。