国家质量监督检验检疫总局


国家质量监督检验检疫总局关于印发《关于进一步加强质检系统依法行政工作若干问题的意见》的通知

　　　　　　　　（2003年8月22日　国质检法[2003]263号）


各直属检验检疫局，各省、自治区、直辖市质量技术监督局、新疆生产建设兵团质量技术监管局：
　　现将国家质检总局局长办公会议讨论通过的《关于进一步加强质检系统依法行政工作若干问题的意见》印发给你们，请结合工作实际研究提出相关措施，认真组织贯彻落实。
　　附件：关于进一步加强质检系统依法行政工作若干问题的意见

　　附件：　　　关于进一步加强质检系统依法行政工作若干问题的意见

　　为贯彻实施依法治国，建设社会主义法制国家的基本方略，进一步加强质量监督检验检疫（以下简称质检）系统依法行政工作，特提出以下意见：
　　一、进一步强化法制观念，牢固树立依法行政意识
　　（一）质检系统是行政执法部门，其行政执法活动必须遵照有关法律法规规定。各级质检部门及其工作人员特别是领导干部，要统一思想，提高认识，从贯彻依法治国方略和事关质检事业发展大局的高度，充分认识加强质检系统依法行政工作的重大意义，牢固树立依法行政是质检工作生命线的意识。进一步强化职权法定、程序合法、权责统一观念，不断提高依法行政的自觉性，提高依法行政的能力和水平。以与时俱进的精神，认真采取切实有力的措施，使质检系统依法行政工作提高到新水平。
　　二、加强法制建设，确立依法行政的行为规范
　　（二）要根据立法法的规定和“立、改、废”有机统一的原则，把握好立法与改革的关系，加快质检法律、行政法规、部门规章和规范性文件的制（修）订工作。建立健全科学规范、适应我国市场经济发展和加入世界贸易组织需要的质检法律法规体系。
　　（三）质检部门作为我国加入世界贸易组织履行承诺、依法行政重要部门，要依照WTO的有关规则，进一步抓好有关规章的清理工作。对过时的、失当的、不适应质检系统改革、不适应WTO规则、不适应社会主义市场经济发展需要的规章制度及时废止或修订。要深入研究WTO涉及质检工作的有关规则，突出涉及安全、卫生、环保、健康和反欺诈等方面的规章制度建设，尽快建立符合WTO规则和我国国情的质检技术法规体系。同时，要严格按照国务院《关于行政审批制度改革工作的实施意见》提出“合法、合理、效能、责任、监督”原则，转变工作职能，扎实有效地作好质检系统行政审批项目的清理和依法规范工作，禁止违法设置新的行政审批。
　　（四）结合质检工作的要求和体制改革的需要，进一步加强规范行政执法主体、行政执法程序、行政执法监督及过错责任追究等法制监督的规章制度建设。要抓紧建立和完善规范行政执法工作的有关规定，严格程序，严明纪律。要配套相应措施，以保证执法的效能。
　　（五）坚持科学、民主和透明的原则，增强法律文件的时效性和可操作性，进一步提高立法质量和水平。加强质检法律法规研究。建立必要的立法咨询制度，实施专家论证、社会咨询，保证立法适应质检执法工作的需要，适应国家经济建设的发展。
　　（六）根据立法法的规定，为确保法制和执法统一，各级检验检疫部门不得报请当地政府制定检验检疫的地方法规及行政规章，原则上也不得制定和发布执行性的规范文件，确需制定的，须报国家质检总局批准。各质量技术监督部门对需要制定的质量技术监督地方性法规及行政规章，应当遵循在与国家法律、行政法规和国家质检总局的规章规定不相抵触的原则下，向当地政府提出立法建议，并在进入立法程序后报告国家质检总局，如发现与质检总局规章相抵触的，应及时向总局报告。
　　三、严格依法行政，认真履行质检行政执法职责
　　（七）加大行政执法力度。重点加强对涉及安全、卫生、环保和关系国计民生方面违法行为的查处，坚决打击制售假冒伪劣产品、危害消费者健康安全的违法行为。各级质检部门要加强合作，相互配合，协同作战，共同维护质检法律法规的严肃性，维护经济贸易秩序。
　　（八）依照法定程序和规定，在法律规定的范围内严格履行法定职责。要积极建立和推行政务公开制度，切实作到行政执法依据公开、权限公开、程序公开以及行政管理相对人依法应享有的权利和应履行的义务公开。质检执法要有令必行，有禁必止。既要勇于执法，又要依法办事，不违法，不越权，克服和纠正执法中的随意性。
　　（九）正确处理好执法与收费的关系。纠正从重收费、轻执法的不良倾向。严禁以收代罚，只收费、不执法、甚至乱收费、乱罚款的行为。一旦发现此类行为，各级质检部门都应严肃纪律，坚决查处。
　　（十）要加强执法协调。各地质检部门要有规范的内部协调机制，创造良好的工作环境，完成好质检行政执法任务。同时要加强与工商、海关、公安等部门的配合和协作，增强执法的有效性，为质检系统落实法律法规赋予的职责创造良好的外部环境。
　　（十一）要从实践“三个代表”重要思想的高度，深刻认识严禁向企业乱评比、乱发牌证、乱收费的重要性。各级质检部门要组织干部职工深入学习国家质检总局关于严禁乱评比、乱发牌证、乱收费有关文件规定，坚决按照总局的要求，认真查处“三乱”活动，切实把为企业服务，为经济建设服务作为行风建设的大事来抓。
　　四、加强行政执法监督，提高依法行政水平
　　（十二）完善内部监督制约机制，强化执法监督检查。切实加强上级质检部门对下级质检部门，各级质检部门对下属各部门及执法人员的内部层级监督。通过巡查、抽查、定期检查等方式，全面掌握下属分支部门的执法情况，及时发现和纠正违法或不当的执法行为。从2003年起，国质检总局每年要对直属（省）局进行多种形式的执法监督检查，各地也应采取措施加大执法监督力度。
　　（十三）严格执行重大执法事项请示报告制度。各级质检部门对辖区内发生的重大工作质量事故和数额较大的行政处罚、行政复议、行政诉讼案件，应及时向上级部门或国家质检总局报告。对隐瞒不报、虚报或者不请示越权处理的，要追究责任，对质检执法依据、范围、程序等不明确或执法上有争议的，应及时向上级质检部门或国家质检总局请示。
　　（十四）尽快建立行政执法责任制。通过划分责任区和责任岗位、明确责任目标和具体责任人，把质检法律、法规和规章的各项具体执法责任分解、落实到各部门、各级行政执法人员，明确执法主体、规范执法行为、健全执法程序、落实执法责任。尚未建立行政正执法责任制的，特别是执法打假责任制的，今年内必须建立，已经建立的，要进一步完善。
　　（十五）坚决执行执法过错责任追究制度。对重大工作质量事故和内部违法案件的直接责任人，要依据有关法律和规定进行严肃处理，情节严重、影响恶劣的要清除出质检队伍，对负有领导责任的领导干部，要依据党纪政纪予以处分，因故意或者重大过失的行政执法过错引起行政赔偿的，依据法律规定追究个人责任。
　　（十六）建立行政执法情况通报制度和考评制度。各级质检部门要坚持实施执法检查制度，积极推行行政执法情况通报制度和考评制度，进一步提高行政管理和行政执法质量。要将每次执法检查情况在本级部门范围内公开通报，对执法检查结果进行评议，并将评议考核结果作为质检执法人员年终考核和奖惩的重要依据。凡行政执法出现严重问题的，一律取消其评选先进和获得奖励的资格，单位不得评为系统综合性先进集体，单位主要负责人、分管负责人以及直接执法责任人不得在公务员年度考核中定为“优秀”等次和获得“嘉奖”以上奖励。
　　（十七）进一步健全行政复议部门，依法审理行政复议案件，认真履行行政复议职责。一旦发现该受理而不受理，该作决定而不作决定、严重不负责甚至“官官相护”的，坚决予以纠正；上级部门做出撤消、变更的决定，拒不执行的，坚决追究主管领导及直接责任人的责任。
　　（十八）引入、健全外部监督机制，把外部监督与内部监督有机地结合起来，建立健全监督网络。各级质检部门要自觉接受各级人大、政协、政府、司法以及企业、社会团体、群众、新闻舆论媒介等有关方面地监督，重视人民群众来信来访，采取多种方式主动听取社会各界对质检执法地、的意见和建议，加大行政执法监督的力度。
　　五、加强行政执法人员管理和培训，提高执法队伍整体素质
　　（十九）建立严格的行政执法人员管理和培训制度，优化队伍结构，提高人员素质，努力建设一支政治坚定、业务精通、恪尽职守的行政执法队伍。要加强对行政执法人员的管理和约束，制定行政执法人员行为准则，对违法违纪人员依法严肃查处。对不适合从事行政执法工作的人员要坚决调离。严禁违反规定聘用临时工从事行政执法工作，已经聘用的，要予以清退。
　　（二十）继续完善行政执法证管理制度。严格考核、持证上岗、示证执法。
　　（二十一）对行政执法人员的培训要制度化、系统化。各直属（省）质检部门要制定行政执法人员培训规划，争取利用3年左右时间，对辖区内行政人员进行一次全面、系统的法律知识培训。建立执法人员学法考试备案管理制度，未经法律知识培训，不得从事行政执法工作，考试不合格者，取消上岗执法的资格，收回行政执法证件。
　　（二十二）建立和完善领导干部学法制度，重点抓好各级领导干部的学法工作。各级质检部门要制定干部年度法律教育培训计划，并把此项工作列入执法检查的内容，保证此项工作落到实处。
　　六、加强法制宣传教育，形成依法行政的浓厚舆论氛围
　　（二十三）根据中宣部、司法部《关于在公民中开展法制宣传教育的第四个五年规划》的要求，在质检系统内大力开展“四五”普法工作，提高质检人员法律意识和执法水平，为质检工作奠定坚实的基础。要积极采取措施，切实把这项工作抓紧抓好。除了完成普法规划的要求之外，还要根据质检工作的特点，抓好WTO规则和国际经贸法律的学习。要把“四五”普法的学习考核与职工的任职培训有机地结合起来。国家质检总局将对各级质检部门的普法工作进行验收，对普法工作开展得好的单位和个人给予表彰。
　　（二十四）加强质检法制宣传工作。各级质检法制工作部门要坚持不懈地向质检系统广大干部宣传普及行政法律知识，提高广大干部依法行政地自觉性。对现行质检法律、行政法规、规章要反复进行宣传，要集中精力和时间对新出台地质检法律、行政法规、规章进行较大规模和声势地重点宣传。要大力宣传依法行政地先进典型，对不依法行政的现象也要勇于曝光，形成依法行政的浓厚舆论氛围。
　　七、加强领导，确保依法行政工作落实到实处
　　（二十五）各级质检部门领导要充分认识到法制工作的重要性，把依法行政作为业务及行政管理的核心内容，把依法行政作为业务及行政管理的核心内容，列入重要议事日程，认真研究，精心安排，积极实施。要经常深入执法第一线，调查研究并解决依法行政任务，检查工作要过问依法行政情况，指导工作要提出依法行政要求，把依法行政始终贯穿于各项业务工作之中，建立法制工作与日常管理工作相结合的有效机制。
　　（二十六）各级质检部门要重视和加强法制部门的建设，不具备建立专门法制部门条件的单位应配备专门的法制工作人员，各直属检验检疫局及业务量较大的分支局、省级质量技术监督局及业务量较大的下级机构应当配备具有法律专业知识的干部。特别是在人力、财力和物力上要给予支持，并充分发挥法制工作部门的职能，为推进依法行政工作发挥应有作用。
　　（二十七）充分应用电子信息技术，提高行政执法和执法监督的效率。要进一步完善行政执法和执法监督的管理和指挥系统，使工作更加规范、高效、统一。利用系统网络的优势，对执法工作进行动态联络、跟踪和监督，及时处理应急案件，提高工作的科学性和时效性。利用网络向社会宣传质检法律法规和质检工作，扩大质检工作的社会影响，使全社会了解、认识、清楚质检工作的重要性，积极、主动地支持质检行政执法工作，有力地打击违法行为。
　　（二十八）加强质检系统法制建设，提高行政执法水平，是质检系统的一项重要的、长期的、艰巨的系统工程，一时一刻都不能放松。各级质检部门要结合本地区、本部门的实际，严格按照国家质检总局的要求，认真贯彻落实本通知的精神，深入、扎实地推进依法行政工作，为促进我国质检事业的发展做出更大贡献。


死刑犯要求减刑、赦免权以及会见亲属权简论

山东省东营市中级人民法院刑一庭副庭长 姜福先


　　应否废除死刑，自贝卡利亚提出这个问题以来，已争论了200多年，一些国家或地区也在事实上或法律上废除了死刑。笔者绝对不是废除死刑论的支持者，并且简单地谈论死刑应否废除是十分浅陋的。但死刑毕竟是一种最严厉的刑罚方法，一旦错用，便无可挽回。加之我国已经签署了《公民权利与政治权利国际公约》，正式加入也只是个时间问题。为做好加入条约的法律准备工作，我们不能不对目前的有关法律，尤其是关于死刑方面的法律进行修改和完善。对死刑的适用，不仅要慎之又慎，而且要赋予被处死刑者一些必要的权利。从目前而言，赋予被处死刑立即执行者以请求减刑、赦免的权利和会见亲属的权利是十分必要的。
　　一、死刑犯要求减刑、赦免权
　　被处死刑者（指尚待执行者）有要求减刑、赦免的权利，虽然未被我国目前刑法和刑诉法所采用、吸收，但却已是众多人权保障国际公约的共同规定，比如联合国《公民权利与政治权利国际公约》第6条第4款规定：“任何被处死刑者应有权要求赦免与减刑，对一切判处死刑的案件均得予以大赦、特赦或减刑。”《美洲人权公约》第4条第6款也规定：“每一被判处死刑者人人均有权请求赦免、特赦或减刑。对一切案件均得给予赦免、特赦或减刑。在主管当局对请求作出决定之前不得执行死刑。”上述公约的相关条款的规定，旨在限制或废除死刑。

　　赋予被处死刑者以请求赦免的权利，从理论上讲是指特赦，即赦免特定的被处死刑者的刑罚，不仅死刑得以免除，自由刑也同时被免除。在一般情况下，如赦免死刑犯往往有点放纵犯罪分子的味道，是不能被人们特别是被害人（一方）所接受的。因而不考虑死刑犯的人身危险性及社会危害性，有如联合国的有关文件及其他地区性人权保障公约规定的那样，统统地要求予以特赦，甚至大赦，显然是置社会安危、社会秩序及被害人一方的合法利益于不顾的丧失理智之举，是不可取、不能取的。但在个别情况下，可能会由于错判或被判死刑者已不再具有人身危险性或社会危害性，或者同时有大功于社会，此时赦免其罪刑应是有益于社会之举，但应对此进行完全排他的列举性规定，从严掌握。
　　而对被处死刑者给予要求减刑的权利，同样是基于慎用死刑的考虑而作出的。对被处死刑者，如其仅系偶犯、初犯，人身危险性不大或不再有什么社会危险性，对其执行死刑往往成为不必要，剥夺了其悔过自新或将功补过（比如通过劳动补偿受害人的损失以取得被害人一方的谅解）的机会，无论从哪个角度来讲都是不合适、甚至不人道的。因而此时如其能彻底悔罪，请求最高审判机关予以减刑，其社会效果应该是积极的，同时又落实了“坚持少杀”的原则。至于减刑减到何种程度，应视情况而定，既可变更为死缓许多人，包括理论与实务界人士均认为被处死刑立即执行者改为死缓不是减轻处罚的情形，笔者认为，此论大谬。事实上，死刑立即执行和死刑缓期2年执行有着本质区别，一生一死，天壤之别，何谓不是减轻？在司法实践中，有的犯人罪恶累累乃至罪恶滔天，仅因自首和有重大立功表现，就减至十年以下有期徒刑，作者司法者，心里有罪恶感，为立法缺陷而扼腕，也可减为无期徒刑或有期徒刑。
　　因而，对被处死刑的一般刑事犯，只要不是罪大恶极、人身危险性及社会危险性极大，非杀不可的，应给其一定的请求赦免、减刑的法定期间，比如一年或两年，以挽救一条误入迷途的生命（但对曾经被处死刑而被赦免减刑后再次被处死刑者，将不再享有该项权利）。而对于那些罪大恶极、人身危险性极大，死不悔罪的死刑犯，不应赋予其请求减、赦免的权利，以体现区别对待的原则，达到保护社会的目的。
　　我国死刑制度中的“死缓”适用对象，可不赋予此项权利，因为缓刑考验期一过，只要没有再故意犯罪，他们均有减刑的机会与可能。
　　因而，笔者主张，请求减刑、赦免的权利只应赋予被判死刑立即执行者，赋予被处死缓者意义不是很大，或者无此必要。
　　至于审批机关，为了与我国现行死刑复核程序相衔接，可由被处死刑者向最高人民法院提出减刑、赦免的请求，由院长批准是否准予以减刑、赦免，最后由国家主席（国家元首）签发特赦令或减刑令，从而严格批准程序和批准责任。为加强签批的可操作性，可规定每半年由最高审判机关向国家主席（国家元首）报批一次。
　　为了加强被处死刑者该项权利的行使，应同时允许其法定代理人、近亲属代其行使该项权利。
　　给予被处死刑者以请求赦免、减刑的权利，要力求避免出现象美国的刑事司法制度那样的罪犯被处死刑后久拖不决的被动局面。在美国，死刑犯的律师可以替他一二再、再二三地请求缓期执行，有的竟长达十几年，既无谓地让死刑犯承受死刑所带来的恐惧的漫长煎熬之苦，又牺牲了司法效率，更增加了社会负担。曾残忍地杀死33人的美国杀入魔王盖西，在1980年被处死刑后，其律师一再利用美国法律的漏洞，推迟刑期，一拖就是14年。自1978年盖西被捕至1994年5月被执行死刑的16年间，仅盖西一人就耗费纳税人300余万美元之巨的款项，给社会带来的负担是何其的沉重。因而，我国在吸收给予被处死刑者以请求赦免、减刑的权利的同时，一要限制适用对象，即仅赋予非罪大恶极、人身危险性不大的偶犯、初犯且被处死刑立即执行者，其余的均排除在外；二要在法定的一年或两年的期限内，未被批准的，应立即执行死刑，不得再行拖延（有特殊情况的可以作为例外，比如妇女在此间怀孕或生育子女等情形）。
　　给予被处死刑者以请求减刑、赦免的权利，还有保证司法程序公正的考虑，有这样一个缓冲期，可以使司法机关有较为充分的时间来发现错误判决，及时改判，从而借被处死刑者的该项权利的行使达到实现程序公正的目的。如此，在处理死刑案件这样至关重要的问题上，实现了程序公正与保护人权的有机统一，可谓一举两得。
　　二、死刑犯要求会见亲属权
　　在我国很多地方，出于对安全问题的考虑，有关司法机关通常不允许死刑犯会见亲属，其近亲属会见死刑犯的请求也被拒绝。笔者认为，这是不人道的，是对死刑犯会见亲属权的无情剥夺，更是对死刑犯及其近亲属表达亲情权的无情剥夺。生死离别，是人类最痛苦的事情。无论死刑犯如何罪大恶极，其作为人表达亲情的权利不容剥夺。而作为死刑犯的近亲属，骨肉亲情，见被处死刑立即执行者最后一面的请求无论怎么说都不过分。准予死刑犯与亲属作最后的会见，既可以满足他们表达亲情的欲望，更有利于罪犯认罪服法，还可使其亲属感念国家的仁慈之举，接受刻骨铭心的法制教育，并能对死刑犯的身后之事作些交待。因而，死刑犯要求会见亲属及亲属要求会见死刑犯的权利，理应受到尊重并予以切实保护。 　
　　当然，死刑犯与其亲属会见的时间、地点、人员范围、方式等均需当地法院根据实际情况而定。并且从安全的角度考虑，不宜让死刑犯与其亲属毫无隔离地接触，以免发生意外。这一点，西方国家有不少成熟的经验可供借鉴。
　　总之，对被处死刑者要求减刑、赦免权以及会见亲属权，既是刑事司法程序公正的需要，也是我国加入《公民权利与政治权利国际公约》，改善人权形象的需要。对被处死刑者会见亲属的请求，不需立法即可先行逐步稳妥满足；对其要求减刑、赦免的请求权的实行问题，需与其他法律的修改、完善同步予以立法解决。
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