江西省电力设施保护办法
江西省人民政府
江西省电力设施保护办法
江西省人民政府
1997年4月1日省政府第64次常务会议讨论通过
第一章 总 则
第一条 为保障我省电力生产和建设的顺利进行，维护公共安全，根据《中华人民共和国电力法》、国务院《电力设施保护条例》（以下简称《条例》）和国家有关规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于省内已建或在建的电力设施（包括发电厂、变电站、电力线路设施及电力通讯等附属设施，下同）。
第三条 县级以上人民政府（含地区行政公署）应设立由政府负责人及经济综合、电力、水利（水电）、公安、工商行政管理、建设、规划、林业、土管等有关部门负责人组成的电力设施保护领导组织，负责领导本辖区的电力设施保护工作，其办事机构设在同级电力主管部门。
乡、镇人民政府应协助电力主管部门做好本辖区内的电力设施保护工作。
第四条 县级以上人民政府电力主管部门在本级电力设施保护领导组织的领导下，主管本辖区内的电力设施保护工作，其职责是：
（一）贯彻执行电力设施保护法律、法规和规章；
（二）开展保护电力设施的宣传教育工作；
（三）加强专业巡线队伍的建设和管理，建立健全考核检查制度；
（四）组织群众护线网；
（五）开展技术防范。
公安、工商行政管理、建设、林业、土管等部门依照《条例》和本办法的规定，按各自职责协助电力主管部门做好电力设施保护工作。
第五条 经省公安厅批准，电力主管部门可在装机容量15万千瓦以上的发电厂、220千伏以上的变电站和其他重要枢纽变电站设立经济民警守卫队。
第六条 电力主管部门应设立电力设施保护专项费用。
第二章 电力设施保护范围和保护区
第七条 发电厂、变电站设施和电力线路设施的保护范围按照《条例》第八条、第九条的规定确定。
第八条 电力通讯设施保护范围：
（一）电力通讯线路：电缆、电杆、拉线、电缆管道、人孔、井盖板、电缆充气站及其他附属设施；
（二）载波增音站及其附属设施；
（三）无线通讯设施：微波站、微波无源反射板、收发天线、天线馈线、杆塔、波导管、电源及其他附属设施。
第九条 电力线路保护区和杆塔、拉线基础保护范围按《条例》第十条和原能源部、公安部发布的《电力设施保护条例实施细则》（以下简称《细则》）第四条、第五条、第八条的规定确定。
第三章 电力设施的保护
第十条 各地电力主管部门除按《条例》第十一条规定设立有关标志外，应在下列地区设置相应的标志，标明线路保护区的宽度和电力线路与穿越物体之间的安全距离：
（一）临近架空电力线路的人口密集区、繁华闹市地段、森林、绿化区、风景名胜区、园林和可能发生事故的地段；
（二）110千伏以上架空电力线路跨越重要铁路、公路、河流、桥梁的区段。
第十一条 建设、规划行政管理部门及其他有关主管部门应会同当地电力主管部门，按照《条例》及本办法的有关规定，在电力线路经过的城区、城郊、村镇等已建或规划兴建建筑物或种植林木（含竹，下同）的地段划定电力线路保护区，保护区一经划定，受国家法律的保护。
第十二条 任何单位和个人不得在杆塔、拉线基础的保护范围内从事危及杆塔、拉线基础安全的取土、堆物、打桩、钻探、开挖等活动；不得倾倒酸、碱、盐及其他有害化学物品。在保护范围外进行上述活动时必须遵守下列规定：
（一）预留出通往杆塔、拉线基础巡视和检修人员、车辆通行的道路；
（二）不得影响基础的稳定，如可能引起基础周围土壤、砂石滑坡时，进行上述活动的单位或个人应负责修筑护坡加固；
（三）不得损坏电力设施接地装置或改变其埋设深度。
第十三条 严禁在地下电力电缆两侧1米内使用机械掘土。
在地下电力电缆保护区内不得种植林木，不得挖坑、取土、兴建建筑物，不得堆放垃圾或倾倒酸、碱、盐及其他有害化学物品。
在江河电力电缆保护区内不得抛锚、拖锚、炸鱼、挖沙。
第十四条 任何单位和个人不得从事下列危害发电厂、变电站设施的行为：
（一）擅自闯入发电厂、变电站内扰乱生产和工作秩序，围攻、殴打工作人员，破坏内部生产、生活设施；
（二）在发电厂、变电站用地范围内挖土、耕种、建房、打桩等，或毁坏发电厂、变电站围墙；
（三）危及发电厂、变电站专用管道的安全；
（四）破坏专用铁路、公路、码头、桥梁；
（五）哄抢、盗窃煤、油等发电厂、变电站的生产物资；
（六）在距火力发电厂水泵房150米或水力发电厂拦污排300米区域内停船挖砂及从事其他影响水泵房或拦污排正常工作的行为；
（七）在火力发电厂灰坝上或水力发电厂土质大坝上取土、耕种、放牧、建房及其他危及灰坝或大坝安全的行为；
（八）在水力发电厂的水库内进入距水工建筑物300米的区域内炸鱼、捕鱼、游泳、放排及其他影响水工建筑物安全的行为；
（九）在正在使用的灰库内进行非电力生产的行为。
第十五条 任何单位和个人不得从事下列危害电力设施建设的行为：
（一）非法侵占依法征用的电力设施建设用地；
（二）擅自进入施工现场扰乱正常施工；
（三）涂改、移动、损害、拔除电力设施建设的测量标桩或标记；
（四）破坏、封堵施工道路，截断施工水源、电源或通信设施；
（五）哄抢、盗窃施工器材。
第十六条 电力通信设施及其附属设施的保护，按照国家和省有关规定执行。
第十七条 超过安全高度（1级、2级公路限高5米，3级、4级公路限高4．5米）的车辆或机械（含装载物）通过架空电力线路时，必须经县以上电力主管部门批准，并采取安全措施后方可通行。
起重机械在架空电力线路保护区外施工时，其任何部位不得进入保护区内，因故确需进入的，须经县以上电力主管部门批准后方可进行作业。
违反以上规定，造成损害后果的，由擅自通过或施工方承担法律责任。
第十八条 任何单位和个人不得在距220千伏以下电力设施周围水平距离300米以内、500千伏以上电力设施周围水平距离400米以内进行爆破作业。确需进行爆破作业的，应按国家颁发的《爆破作业管理条例》、《爆破安全规程》和《电业安全工作规程》的有关规定，制定
可靠的安全措施，在征得当地电力主管部门的同意后进行。在上述范围外作业也须保证电力设施的安全。
第十九条 冶炼、加工废旧电力设施器材，必须有合法的证明手续，登记备查。
第四章 电力设施与其他设施互相妨碍的处理
第二十条 电力设施的建设和保护应尽量避免或减少给国家、集体和个人造成的损失。
第二十一条 电力设施与房屋、铁路、公路、城市道路、邮电和广播电视设施及其他设施互相妨碍时，应按以下原则处理：
（一）其他设施后于电力设施建设的，不得危及电力设施保护区的安全。
（二）需要迁移已有相邻设施或对已有相邻设施采取相应技术措施的，经协商同意后，所需费用由设施建设在后方承担。
（三）符合电气安全距离的相邻设施，因一方的设施发生变更而使电气安全距离不符合有关规定的，设施发生变更的一方应负责及时修正。由此造成他方损害的，变更方应负责赔偿。
第二十二条 新建架空电力线路不得跨越储存易燃、易爆物品仓库的区域。
新建架空电力线路在受到地理条件和出线的限制而无法避让的情况下，可以跨越房屋。但电力主管部门必须采取增加杆塔高度、减少地面场强、缩短档距、提高电气绝缘和机械强度等安全措施，以保证被跨越房屋的安全，并通知被跨越房屋的所有者不得自行增加高度。
第二十三条 建设、规划行政管理部门审批或规划在已建架空电力线路设施（或已经批准新建、改建、扩建、规划的架空电力线路设施）两侧安全距离内新建的建筑物时，应征求当地电力主管部门意见后再予批准。
第二十四条 架空电力线路穿越林区时，应按以下规定砍伐出安全通道（通道的宽度为电力线路两边线间的距离和林区主要树种自然生长最终高度两倍之和）：
（一）新建架空电力线路穿越林区的安全通道，由线路建设单位按规定程序报林业行政主管部门批准后砍伐，林业行政主管部门对线路建设单位的申报应尽快办理，并积极协助建设单位执行。对需砍伐的林木由线路建设单位按国家和省有关规定付给其所有者补偿费用，并与其签订不再
在通道内种植林木的协议；
（二）林木所有者要求保留林木的，经电力主管部门认定不影响线路安全运行、不妨碍对线路进行巡视、检修后，可不砍伐，但林木所有者必须与电力主管部门签订协议，确定双方责任，并负责保持林木自然生长最终高度与导线间的距离符合安全距离的要求。林木所有者违背协议，电
力主管部门在按国家规定办理手续后可派员砍伐，所需费用由林木所有者承担。
第二十五条 架空电力线路建设应尽量避免穿过城市公园绿地，必须穿过时，应经城市园林主管部门批准，并注意避开景观优美和游人集中的地区。如影响架空电力线路安全运行需修剪林木的，应按兼顾线路安全运行和林木正常生长的原则，由园林部门负责修剪并保持今后林木自然生
长最终高度和导线之间的距离符合安全距离的要求，由电力主管部门按国家规定一次性支付所需费用。
根据城市绿化规划的要求，必须在已建架空电力线路保护区内种植林木的，园林部门应与当地电力主管部门协商后种植低矮树种，并负责修剪保持林木自然生长最终高度和导线之间的距离符合安全距离的要求。
架空电力线路建设穿过风景名胜区的，应经风景名胜区主管部门批准，并尽量避免破坏景物、景观。
第五章 奖 罚
第二十六条 对为保护电力设施作出贡献的单位和个人，电力主管部门可根据其贡献大小给予1000元以下的奖励。
为保护电力设施作出重大贡献或使电力设施免受巨大损失的，对有关单位和个人，当地电力主管部门报省电力主管部门批准后可给予1000元以上的奖励，并给予表彰。
第二十七条 违反本办法应当给予治安管理处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十八条 对违反本办法第十二条、第十三条、第十四条、第十五条规定的，由电力主管部门按下列规定处理：
（一）危及电力设施安全，尚未造成电力设施损害的，视其情节，处以50元至200元的罚款；情节严重的，可处以500元以下的罚款。
（二）危及电力设施安全，已造成电力设施损害的，责令其赔偿直接经济损失、处以罚款；对有关责任者个人，并可建议其上级主管部门或报请当地人民政府给予行政处分。
前款第（二）项规定的直接经济损失赔偿费按修复电力设施成本费加少供（发）电量损失折款计算，罚款金额不超过1000元。
第二十九条 在已建架空电力线路保护区、电力电缆保护区内兴建建筑物的，由电力主管部门予以警告，经警告仍不改正的，由电力主管部门向人民法院申请强制拆除其建筑物，所需费用由建筑物所有者负担。
第三十条 赔偿费用于修复被损害电力设施和补助电力设施保护经费。罚款收入全部按规定上缴财政。
第三十一条 电力主管部门工作人员违反《条例》和本办法，玩忽职守、徇私枉法的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 当事人在接到电力主管部门关于赔偿和罚款的通知书后，应在15日内交清赔偿费和罚款。对逾期不交纳罚款的，电力主管部门可每日按罚款数额的3％加处罚款。
当事人对电力主管部门给予的行政处罚不服的，可依法申请行政复议，提起行政诉讼；期满不申请复议也不起诉又不履行的，由作出处罚决定的电力主管部门申请人民法院强制执行。
第六章 附 则
第三十三条 水行政主管部门所管辖的电力设施及其附属设施的保护，由水行政主管部门依照本办法执行。
第三十四条 本办法具体应用中的问题由省电力主管部门负责解释。
第三十五条 本办法自发布之日起施行。
1997年5月5日
浅议陪审制合议庭
孙敏 陆丽华
当今世界各国的诉讼法上，都普遍确认了陪审制合议庭作为一种基本的审判组织制度，在现实的司法实践中发挥了重要的作用。陪审制合议庭制度就是指国家审判机关吸收普通公民作为陪审员与法官一起审判案件实行集体审理和评议的合议庭制度。从历史的角度来看，早期的陪审制合议庭在古希腊就存在，由雅典执政官梭伦首创，“陪审法庭的原意为‘作为法庭的公民大会’（Assembly as A Court），……它是由行政官员于集市日在市场上审理讼案，并由有空暇的若干公民参加。然而，把这一做法制度化，则是司法上民主化的重要措施，后来成为雅典民主制度的一个重要组成部分，是公民‘参与审判’权利的表现。”[1](p66)在现代社会，陪审制合议庭可分为两类，分别是陪审团制合议庭和参审制合议庭。陪审团制合议庭是由普通公民组成陪审团和法官共同审理案件。陪审团与法官之间有明确的分工，相互之间独立行使职权。陪审团的职责是认定案件的事实，法官则在陪审团所认定的事实基础上对案件进行法律适用。这类合议庭在英美法系国家普遍采用。参审制合议庭是由陪审员和法官共同组成的混合合议庭，是大陆法系国家实行陪审制的主要方式。陪审员和法官拥有同等职权，共同审理案件，共同决定事实和法律问题。下面对这两类合议庭分别进行阐述，并进一步论述我国陪审制合议庭的完善问题。
一、陪审团制合议庭
1066年，诺曼底公爵威廉征服英格兰之后，他把诺曼人在审判中设立陪审团的古老习惯带到了英格兰。后来，随着《克拉灵顿诏令》和《韦斯特明斯特诏令》的颁布，在英国逐步确立了起诉陪审团和审判陪审团。由于起诉陪审团的人数可以是12人至23人，而审判陪审团人数固定为12人，所以前者称为大陪审团，后者称为小陪审团。英国在向外扩张的同时，把陪审团制度带到了世界许多国家，但是运作的最好的要数美国。在美国独立之后，美国人民对陪审团制度表现出了极大的尊重，由12名陪审员组成陪审团参与审判的作法一直是美国各地法院采用的主要审判方式，到现在，即使在其他国家纷纷放弃陪审团制度的时候，美国仍然对之情有独钟，不愿放弃。下面以美国为例对陪审团制合议庭作进一步阐述。
（一）陪审团制合议庭的主要特点
1、选择陪审团是当事人的权利
在美国，当事人几乎都有权获得陪审团的审判。但是在不同的诉讼中略有不同。在刑事诉讼中，美国联邦宪法第三条规定，所有刑事案的审判，除弹劾案外，都必须有陪审团出庭。第六条修正案规定，在所有刑事诉讼案中，被告都有权要求由案件发生地之州及区的公正的陪审团予以迅速及公开之审判。这条规定适用于由联邦法院审判的刑事被告。第十四条修正案规定由州法院审判的刑事被告也享受这一权利。在民事诉讼中，宪法第七条修正案规定，在联邦法院系统中，若涉诉金额超过20美元，民事诉讼当事人便有权利获得陪审团审理。联邦宪法没有规定州法院受理的民事诉讼有得到陪审团审理的权利，但许多州的宪法都规定有这项权利。选择陪审团审理是当事人的一项宪法权利，这足以表明陪审团制合议庭在美国是相当重要。
2、陪审员构成严格
陪审团人数可以少于12人，但最少不得少于6人。陪审团随机组成，一般是从登记选民的名单中挑选，来源于当事人所在社区的各个阶层。美国宪法规定，陪审员必须是从诉讼人所在社区的各个阶层中挑选出的。陪审员应该与本案无利害关系，不偏袒任何一方，也不对任何一方心存偏见。这是担任陪审员的首要条件。此外，能够理解诉讼程序；还应该身体状况良好，能胜任陪审员工作，至少受过最低限度的教育，18岁以上，懂英语等等。选择陪审团时，需要将一大群待定陪审员召集到法院。法官和律师就从这些人中挑选12人（或少于12人）作为本案的陪审员。挑选合格的陪审员有两个步骤：一是预先审核，即法官和律师向陪审员候选人提问，陪审员候选人回答，[2]以此确定他们是否符合陪审员的条件。二是无因排除，即在预先审核的基础上，双方当事人还可以在不经法官同意的情况下排除候选人，而不需要说明理由。每一方当事人都只能使用有限的无因排除机会。这个规则有个例外，当事人不能基于种族、民族或性别原因通过无因排除取消候选人资格。
3、陪审团的职责在于事实认定，但也可以拒绝不公正的法律适用
由于英美法系奉行当事人主义的诉讼模式，在诉讼中双方当事人居于主导地位，独立地决定传唤盘问证人，法官只是消极地主持庭审活动，而陪审团比法官更为消极，就静坐一旁听取控辩双方的辩论。辩论结束之后，陪审团就对案件事实作出认定，陪审团不仅仅被告知认定事实，而且法官也不能指示陪审团有关事实的裁决，不能剥夺陪审团对于被告人反对意见的考虑。与证据一样，陪审团有权根据自己内心的良知，来判断法律。有时，证据确凿，被告人自己也承认，应判有罪，但陪审团却可以裁决被告人无罪，而使法律无效（Jury Nullification），法官必须服从陪审团的无罪裁决。[3]
4、陪审团秘密独立裁决
在法庭辩论结束，法官宣布休庭，陪审团就进入裁决阶段。陪审团的裁决是秘密进行的，他被暂时隔离起来，掐断与外界的任何联系，直至作出裁决。陪审团的裁决也是独立的，不受任何影响，没有任何压力。每个陪审员只根据自己的内心良知来表决案件，“即使作出的裁决使法官不高兴，陪审员也从来不会受惩罚的。”[4]裁决的通过是一致同意，如果达不成一致意见，陪审团将被“挂”起来。[2]通常重新组建另一陪审团重新审理案件。
（二）陪审团制合议庭的理念
尽管世界上许多国家越来越少地运用陪审团制合议庭，但在美国还依然运用，尤其是在刑事诉讼中，原因在于陪审团制度被视为是宪政民主的关键部分之一。在美国人看来，除了选举之外，他们还拥有极大的控制政府的权力，这就是陪审团。“陪审团传统上被视为一个政治机构，不仅有职权在个案中分配正义，而且有义务实施《权利法案》，恰恰就像三个常设的政府机构，它对具体的法律拥有否决权。” [4]杰弗逊说：“我认为陪审团就像人们设计的‘锚’，通过这个‘锚’，政府就会被控制在宪法原则的范围内。” [4]正是陪审团能够促进美国在宪法框架下走在民主之路上，从而避免司法专制和独裁。
当然，陪审团制合议庭制度并不是没有缺陷，选择中立的陪审员非常不容易，“做一个毫无偏见的陪审员是困难的。”[5]陪审员缺乏法律知识和经验，很难作出公正的裁判，陪审员与训练有素的、富有经验的、具有职业纪律约束的法官相比，显然不具有担当审判重任的能力。此外，采用陪审团导致诉讼程序复杂、费用过大。但是美国著名法官乔恩在总结美国的陪审制度时说：“我是一个陪审制度的坚决信仰者。陪审制度是司法审判程序中重要的一项，它比其他制度更能决定许多问题，许多对陪审制度的不良批评都不足以掩盖该制度的优点。陪审制度实际上并不是一个十全十美的制度，它需要法官和律师在陪审审判过程中，投入大量的精力及工作，亦惟有在此条件之下，才能使陪审审判结果正确完美。如果律师对案件没有充分准备或法官与律师的才能不平衡，法官就必须付出加倍的工作去帮助陪审团从对案情的混淆困扰中逐渐求得公平正确的审判功能。”[6](p381-382)
二、参审制合议庭
近代大陆法系各国的诉讼制度中并没有陪审制合议庭。到1789年，法国资产阶级革命给法国司法制度的改革提供了试验的机会，在制度上引进了英国的陪审团制合议庭，然而在实践中并未取得预期的效果，于1811年废除了。虽然该“试验”以失败告终，却建立了具有法国特色的审判陪审制度，陪审员从当地居民中产生，与法官一起审理案件，一起做出判决，这就是参审制合议庭。当今，参审制合议庭制度以德国最为典型，下面以德国为例进行阐述。
（一）参审制合议庭的主要特点
1、参审制合议庭广泛运用
德国比任何欧洲大陆国家都更加广泛地使用参审制合议庭来处理案件。在德国所有州的初级法院中，普通公民都有权参加一些类型案件的判决过程；普通的德国公民控制着商务、刑事、劳工及社会保险法院中由三人组成的合议庭中的多数投票权。此外，在农业案以及多数涉及公职人员、士兵和非政府专职人员的纪律处分和个人纠纷案件中，陪审员在所有州的初级法院持多数投票权。即使在税务和行政法事宜以及大部分最严重的刑事案件中，陪审员也参与其判决过程，尽管他们在由5人组成的合议庭中占少数。德国司法系统中充满了公众大量参与的气氛。[7](p485-486)
2、陪审员选拔具有一定的随意性
德国的陪审员任期4年，每一位陪审员每年参加几天审判——法律建议的标准是每月一次。每4年一次选拔陪审员的程序分为提名和遴选两个阶段。[8](p174-176)
提名主要遵循有关法律规定的合格要件（行为能力、年龄、任公职）等等，此外，法律还赋予地方当局极大的提名权。但是各地方当局的提名做法有极大的差异。一些地方当局通过编制一个基本上是随机的居民名单进行提名。其他的地方当局则实际上将这个任务委托给在市议会有议席的政党。在柏林，当局允许警方否决临时性的名单。
在遴选阶段，由遴选委员会从被提名人中挑选陪审员。遴选委员会由1位法官担任主席，除了州政府的1名行政官员外，还包括在司法区域内由民选的地方政府所挑选的10位公民。遴选委员会的工作方法在各地也大不相同，他们认为，陪审员应来自广泛的职业团体这一点十分重要，但是在实践中，对这一想法的实施却随随便便。他们偏爱的职业群体是：教师、文职官员、社会福利工作者、管理人员。结果，文职官员和其他白领职员有相对过多的代表，而家庭主妇和蓝领雇员的代表相对过少。对陪审员可以适用回避规则，但是在德国并没有美国陪审团预先资格审查那样的类似制度。尽管法律规定，被提名人的名单应是“社会各阶层”的代表，但实际做法似乎都并不试图达到那个目的。
总之，这种遴选制度有一种随意性，这使得它与它所服务的、经过精心设计的法庭体制形成奇特的对比。挑选那些对审判有兴趣的和感到适合该工作的公民的善意努力，也许因减少陪审员群体的多样性而削弱其角色的效果。
3、陪审员与法官具有同样的职责
德国的陪审员与法官要承担同样的职责，对于事实的认定，法律的适用都有权独立决定。陪审员只能通过在法院进行开庭审理后才能被罢免，不可能出现像美国那样被“挂”起来的情况。他们宣誓就职后，必须主持正义，严格遵循司法程序，保守司法秘密，依法裁决案件。德国的参审制合议庭制度，实际上将“失审”的职能从其制度中排除了。法官有义务在他们为参审制合议庭的书面判决中，指出错误裁判理由。因此，企图歪曲或无视法律的陪审员会遭到法官的反诘：“这将被上诉推翻。”[8](p181)
4、陪审员易受法官的影响
陪审员的独立虽然有法律保证，但他们仍然有可能受法官的影响。与美国不同的，陪审员与法官一起共同决策，并不能单独地进行裁决，人数上，参审制合议庭的陪审员比陪审团制合议庭的陪审员人数要少，“团体较小，克服其成员偏见以获得准确结果的可能性就越小。” [10](p179)由于大陆法系奉行职权主义诉讼模式，以法官为中心，法官调控庭审过程，占主导地位。法官在诉讼全过程中一直参加，而陪审员仅仅在开庭时才介入案件，自然他与法官所获得的案件信息不对称，再加上专门知识的缺乏，司法经验的不足，所以非常容易受到法官的影响，从而丧失其独立性。
（二）对参审制合议庭的评价
德国允许陪审员参与案件审理有几种理由：它能够对专制主义进行制约，保证判决的独立性，从而提倡民主化；它有助于公民权利和义务的教育；能使法院做出的判决合法化。此外，因为陪审员协助法官裁决案情以及法律问题，所以他们能够充当保证司法程序公平的角色。更为重要的是，他们的个人的经历能为解决有关案情疑点带来特殊的见解。[7](p486)这些与陪审团制合议庭是相同的。然而，参审制合议庭制度也有一些不足之处。德国陪审员的选拔没有美国陪审团成员严格，不存在“预先审核”和“无因排除”的步骤；陪审员职权比陪审团大，可以认定法律问题，但是由于缺乏专业知识，使得该职权难以发挥；陪审团有权就案件事实作出独立的裁决，不易受法官影响，而陪审员却不具备，后者只能与法官一起共同决策，容易受法官的影响，再加上参审制合议庭遵循职权主义，以纠问的方式进行，陪审团制合议庭遵循当事人主义，充满着对抗色彩，所以法官的表现也不一样，前者积极地主导案件，后者消极审判。由此，参审制合议庭的运行效果可能并不好。
在德国，关于参审制合议庭制度的实证研究最著名的是Klausa于1972年发表的一篇调查报告。这篇调查报告比较了不同类型参审制合议制度实施的效果，发现法官与陪审员多数赞成废除参审制合议制度；一般民众参与审判的意愿确实不高。而Casper/Zeisel在1972年发表的报告则清楚说明法官在刑事案件审判过程中居于主导地位。当法官与陪审员意见相左时，只有21%的案件陪审员发生了影响力，但在统计上若把被告认罪的案件计算进去，这个比例立刻降到1.4 %。[9](p93)德国的实证研究表明，参审制合议制度实际运行效果并不好。
三、我国陪审制合议庭的完善??从解决“陪而不审”的视角
秉承大陆法系传统，我国的人民陪审制通过陪审员与审判员共同组成合议庭的方式进行运作。我国的陪审制合议庭，实质上是参审制合议庭。众所周知，其实际运行的效果并不理想，主要表现为合议庭中的陪审员“陪而不审”，陪审制的应有预期功能未能得到发挥与体现。所以，解决“陪而不审”问题，既是确保陪审制合议庭合理运作的核心，同时也是完善我国人民陪审制的重要基础。
对于“陪而不审”问题产生的原因，目前实务界中普遍存在着一种误区：将其片面地归咎于陪审员法律素质不高。2003年江苏省高院向最高院提交的“关于制定第二个法院五年改革纲要的专题报告”中指出，完善人民陪审制，首先要严格人民陪审员的任职条件。任职条件包括：品行端正、作风正派、有社会公信；有一定的法律知识或某领域的专业知识等。2004年7月最高院制定的《关于进一步加强人民法院基层建设的若干规定》（征求意见稿）中规定，要加强对人民陪审员的选聘和指导工作。……要对人民陪审员加强在法律知识，特别是诉讼程序规则、人民陪审员行使权利义务方面的培训和指导。对此，笔者认为，对于人民陪审员无论怎样加强选任和指导，绝大多数情况下不可能使其与法官具有同样的法律素质。仅以提高陪审员法律素质为切入点，解决“陪而不审”问题，必然要走进“死胡同”。其实，“陪而不审”现象的产生，还有着下列方面的深刻原因。
第一，制度原因：陪审员功能和权力定位不准确。我国的陪审制，概括性地赋予了陪审员一切审判权力，其中相当部分是凭其素质无法行使的权力，以此评价陪审员，只能得出其没有行使审判权的结论；而对于陪审员有能力行使的特有权力，法律没有予明确与强调，也不利于陪审员行使该部分权力。这源于法院组织法和诉讼法中“陪审员在执行职务时，同审判员有同等权利”的规定。建立陪审制的社会功能在于：提供公民政治参与的途径，监督司法权力的正当行使，保障司法的人民性，体现社会的公正价值取向，以及使公民接受法治教育。[10]（参见张泽涛：《讼陪审制度的功能》人大复印资料《诉讼法学、司法制度》2002年第8期，p55—57。）从这些功能可见，陪审制合议庭中，陪审员与审判员应该是相互独立的双方，而不应完全等同、融为一体；他们均应有专属于己方的相对独立的权力行使空间。所谓相对独立是指可以相互影响却不相互干涉。西方法治国家中，陪审团制合议庭仍发挥作用的原因和参审制合议庭功能日渐式微的原因，均在于此。
第二，实践原因：陪审员没有履行职责的客观条件。陪审制本质上是一种与当事人主义诉讼模式相适应的审判制度。我国当前的审判方式经改革后虽吸收借鉴了许多当事人主义的合理因素，但仍带有一定的职权主义色彩。审判员职权的行使是以较为充分的庭前准备工作为保障的，如庭前阅卷、证据交换等。我国的陪审实践中，许多法院使用陪审员的指导思想是，借陪审员解决办案人员紧张的矛盾。同时，陪审员大多是兼职，本身时间、精力方面就受限制。陪审员并不参与案件审理的全过程，只参加庭审和合议两个环节。由于陪审员没有进行充分的庭前准备，而审判员驾驭庭审和当事人开展庭审活动，均以审判员是否听清弄懂为目标，较少兼顾陪审员，故陪审员参与庭审的效果难以得到保障。要求其在合议中庭评议发表实质性意见，实在勉为其难。
第三，体制原因：责任机制不合理。一方面，合议庭中的陪审员虽享有广泛的审判权，但对案件的裁判结果不负任何责任；另一方面，合议庭中的审判员需对案件的裁判结果负全部责任。在这种权力与责任不相对称的构造中，陪审员与审判员意见一致或陪审员的意见审判员认为可以接受时，不会发生问题；如果陪审员意见与审判员意见相反，且为多数意见时，就可能产生审判员要为陪审员意见承担责任的后果。在前一种情况下，陪审员的作用难以体现，给人造成“陪而没有审”的错觉；在后一种情况中审判员出于自负其责的考虑，必然要努力地说服陪审员接受自己的意见，而陪审员也会出于审判员需负责任的考虑，处于不过分坚持自己的意见，这客观地使陪审员处于“陪而不便审”的尴尬境地。
上述这些制约陪审员功能发挥的因素，是参审制合议庭制的共性问题，更是该制度的内在结构性矛盾。因为陪审制有着不可替代的民主政治性功能，对其不能废除，只能加以改造。该过程中需要吸收借鉴陪审团制合议庭的合理要素。
1、明确陪审员的专属权力范围。
陪审员权力范围的确定,取决于两个要素：陪审制度功能的实现和凭借陪审员自身素质力所能及。有观点认为陪审制的审判功能在于增强审判的情理性。裁判大前提的内容，既蕴涵有法官的所指示的法律条文所规定的精神，更多的则是陪审团自身对案件性质、法律意义、社会影响和判决效果一的看法和期望，所依据的是普通人和社会大众的立场，价值观和生活逻辑。陪审团将社会生活中的“活法”——习惯、道德、伦理规则嫁接到法律适用过程中来，为最后判决的正当性寻找充足的理由，并将判决的社会效用发挥到最大。[11](陈林林：《陪审在现代法治社会中的功能》，《中外法学》，2001年第4期，p494。)对此笔者表示赞同。法院应当有能力解决法律专业领域内的一切问题，这并不需要外来力量的辅助；需要的是防止审判与民众的过分隔阂与对立，而陪审制恰恰是联系审判与民众的有效桥梁。满足陪审制的审判功能，陪审员只需要具有“普通理性人”的基本素质即可。确保陪审员产生的普通性，也是司法民主化的重要体现。
依据上述两个要素，寻找审判权中可以专属于陪审员的权力，笔者认为主要有三项：一是事实认定中对证明标准的把握。即以排除合理怀疑标准或盖然性优势标准最终确定刑事案件或民事案件事实的权力。二是既定法律的理解与推理。即对可能适用的法律条文进行文义解释、情理解释或进行演绎推理、辩证推理的权力。三是法律适用中的自由裁量权。如刑事案件中从重、从轻幅度的最终确定；民事案件中弹性标准的使用等。因为，行使这三项权力，审判员也是把自己假设为“理性人”所进行，更多是依据情理而不是法律专业知识；陪审员作为直接来自社会民众的一员，完全有能力行使，且行使结果更能贴近与体现社会性要求。需说明的是，上述三项权力专属于陪审员不是指审判员不能行使，而是指陪审员只能就这三项权力与审判员共同平等地行使。